STJ analisa prescrição intercorrente em multa ambiental do IBAMA
SPF COORDENADORIA DE PROCESSAMENTO DE FEITOS DE DIREITO PÚBLICO
O IBAMA autuou Adriano Possa por infração ambiental e instaurou processo administrativo sancionador, realizando a notificação do autuado em 25 de julho de 2008. O procedimento administrativo permaneceu sem a prática de ato inequívoco de apuração até julho de 2013, período superior a três anos. Diante da inércia, o executado opôs exceção de pré-executividade na execução fiscal ajuizada pelo IBAMA, alegando a consumação da prescrição intercorrente.
A controvérsia central consiste em definir quais atos praticados no curso do processo administrativo sancionador ambiental têm aptidão para interromper o prazo de prescrição intercorrente previsto no art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999. Especificamente, discute-se se meros despachos de encaminhamento e movimentações administrativas rotineiras são suficientes para afastar a paralisação do procedimento ou se somente atos inequívocos de efetiva apuração da infração possuem essa eficácia interruptiva.
O STJ, por meio do Ministro Benedito Gonçalves, reconsiderou a decisão anterior e passou a examinar o recurso especial do Ministério Público Federal, acolhendo os argumentos de que a controvérsia é de direito puro, não exigindo reexame fático. O julgado abre espaço para revisão do entendimento sobre a interrupção da prescrição intercorrente, notadamente à luz do recente precedente firmado no REsp n. 2.223.324/MT, que reconheceu aptidão interruptiva a despachos que promovam o regular andamento do feito administrativo.
Contexto do julgamento
O caso sob análise do Superior Tribunal de Justiça teve origem em uma execução fiscal ajuizada pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) em face de Adriano Possa, em razão de multa aplicada em decorrência de infração ambiental. O executado, notificado em 25 de julho de 2008, aguardou o desfecho do processo administrativo sancionador que, segundo apurado pelas instâncias ordinárias, permaneceu sem a prática de qualquer ato efetivo de apuração por período superior a três anos, tendo a próxima movimentação relevante ocorrido somente em 5 de julho de 2013, com a expedição da Manifestação Instrutória n. 532-SIN/NUIP.
Diante dessa paralisação, o executado opôs exceção de pré-executividade arguindo a prescrição intercorrente do processo administrativo, com fundamento no art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999. A sentença de primeiro grau acolheu a exceção e extinguiu a execução fiscal. O IBAMA interpôs apelação, que foi desprovida pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, o qual manteve o reconhecimento da prescrição ao fundamento de que meros despachos de encaminhamento e emissão de certidões não constituem atos inequívocos aptos a interromper o prazo prescricional, sendo necessário que os atos demonstrem efetiva apuração da conduta infratora.
Inconformado, o IBAMA interpôs recurso especial alegando violação dos arts. 489 e 1.022 do CPC/2015, além de divergência quanto à interpretação do art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999. O Ministério Público Federal, por sua vez, insurgiu-se contra a decisão que aplicou o óbice da Súmula 7/STJ, sustentando que a matéria é essencialmente de direito e que recente evolução jurisprudencial da Primeira Turma, verificada no julgamento do REsp n. 2.223.324/MT em dezembro de 2025, alterou o entendimento sobre os marcos interruptivos da prescrição intercorrente em processos administrativos sancionadores ambientais.
Fundamentos da decisão
O ponto nevrálgico da controvérsia reside na interpretação sistemática dos arts. 1º e 2º da Lei n. 9.873/1999, que regula a prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública Federal no exercício do poder de polícia. O § 1º do art. 1º estabelece que a prescrição intercorrente ocorre quando o processo administrativo está paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho. Já o art. 2º elenca os marcos interruptivos do prazo prescricional quinquenal, entre os quais se destaca a exigência de ato inequívoco que importe apuração do fato. A questão que se coloca é se essa exigência de inequivocidade se aplica também à prescrição intercorrente trienal ou se qualquer movimentação processual oficial seria suficiente para afastar a paralisação do procedimento.
As instâncias ordinárias adotaram interpretação restritiva, entendendo que somente atos que demonstrem concreta progressão da apuração — como determinações de produção de provas, diligências instrutórias ou decisões sobre o mérito do auto de infração — possuem eficácia para interromper a prescrição intercorrente. Sob essa ótica, despachos de mero encaminhamento entre setores do órgão ambiental, emissão de certidões e movimentações burocráticas internas não seriam capazes de evidenciar o efetivo exercício da pretensão punitiva estatal, razão pela qual não interromperiam o prazo trienal. Esse entendimento guarda coerência com o princípio da segurança jurídica e com a função garantista da prescrição, que protege o administrado contra a eternização de procedimentos sancionadores, situação que se relaciona diretamente com práticas como o embargo ambiental, cujos efeitos também dependem da regularidade e celeridade do processo administrativo para não se tornarem medidas indefinidamente restritivas.
O Ministério Público Federal, contudo, apresentou fundamentos relevantes para a reconsideração do entendimento. Sustentou que o § 1º do art. 1º da Lei n. 9.873/1999 possui regramento autônomo em relação ao art. 2º, de modo que a prescrição intercorrente se configura objetivamente pela paralisação do procedimento, sem necessidade de que os atos interruptivos atendam ao requisito de inequivocidade previsto para o prazo quinquenal. Além disso, invocou a recente revisão jurisprudencial promovida pela Primeira Turma do STJ no REsp n. 2.223.324/MT, que reconheceu aptidão interruptiva a despachos que promovam o regular andamento do feito, sinalizando mudança no tratamento da matéria pela Corte Superior.
Teses firmadas
A decisão do Ministro Benedito Gonçalves representa um importante marco processual ao reconhecer que a controvérsia sobre os efeitos interruptivos de despachos administrativos no prazo de prescrição intercorrente da Lei n. 9.873/1999 é matéria de direito puro, não sujeita ao filtro da Súmula 7/STJ. Ao reconsiderar a decisão anterior e determinar novo exame do recurso especial, o STJ abre caminho para a consolidação de tese que defina, com maior precisão, o standard dos atos administrativos capazes de afastar a inércia procedimental no âmbito dos processos sancionadores ambientais. O precedente do REsp n. 2.223.324/MT, julgado em dezembro de 2025, já sinaliza que a Primeira Turma caminha para uma compreensão mais ampla dos marcos interruptivos, reconhecendo que despachos que promovam o regular andamento do feito possuem eficácia prescricional, sem exigir que cada movimentação configure isoladamente um ato de apuração do fato infracional.
Do ponto de vista prático, a definição dessa tese terá impacto direto sobre centenas de execuções fiscais em curso envolvendo multas do IBAMA e de outros órgãos de fiscalização ambiental, especialmente em casos nos quais os processos administrativos sancionadores tramitaram por longa data antes da inscrição em dívida ativa. A distinção entre atos meramente burocráticos e atos efetivamente instrutórios é, portanto, questão de alta relevância para a segurança jurídica dos autuados e para a efetividade do poder punitivo ambiental do Estado, devendo ser enfrentada com critérios claros e objetivos pelo STJ no julgamento definitivo do recurso especial.
STJ analisa prescrição intercorrente em multa ambiental do IBAMA
SPF COORDENADORIA DE PROCESSAMENTO DE FEITOS DE DIREITO PÚBLICO
Osvaldir Flores Nunes foi autuado pelo IBAMA em setembro de 2006 por infração ambiental, resultando em multa administrativa que foi inscrita em dívida ativa e cobrada por meio de execução fiscal. O autuado apresentou exceção de pré-executividade alegando que o processo administrativo sancionador ficou paralisado por período superior a três anos, o que configuraria a prescrição intercorrente e extinguiria a pretensão punitiva da Administração.
A questão jurídica central consiste em determinar se os atos praticados no curso do processo administrativo — como encaminhamentos internos, pareceres jurídicos e certidões — são suficientes para interromper ou suspender o prazo de prescrição intercorrente de três anos previsto no art. 1º, §1º, da Lei nº 9.873/1999. O tribunal deveria definir, ainda, se meros atos de tramitação burocrática equivalem a atos efetivos de apuração da infração ambiental.
A Ministra Relatora do STJ, Maria Thereza de Assis Moura, manteve o entendimento do TRF da 3ª Região no sentido de que não houve paralisação do processo administrativo por período superior a três anos, afastando a prescrição intercorrente. A alegação de nulidade por negativa de prestação jurisdicional foi rejeitada com fundamento na Súmula 284 do STF, diante da insuficiência na fundamentação do recurso. O recurso especial foi, portanto, parcialmente inadmitido e, no mérito, não provido.
Contexto do julgamento
O caso teve origem em uma autuação lavrada pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) em 13 de setembro de 2006, impondo multa administrativa a Osvaldir Flores Nunes por infração à legislação ambiental federal. Após a instauração do processo administrativo sancionador, o autuado não apresentou defesa tempestiva, o que levou à análise do feito pela Divisão Jurídica (DIJUR) do órgão ambiental. Com o encerramento da fase administrativa e a constituição definitiva do crédito, a multa foi inscrita em dívida ativa e cobrada por meio de execução fiscal perante a Justiça Federal da 3ª Região.
No curso da execução fiscal, o executado apresentou exceção de pré-executividade — instrumento processual que, nos termos da Súmula 393 do STJ, é admissível para arguição de matérias conhecíveis de ofício que não demandem dilação probatória — sustentando que o processo administrativo ficou paralisado por lapso temporal superior a três anos sem qualquer ato de impulso efetivo por parte da Administração. Segundo a cronologia apresentada pelo próprio recorrente, os atos praticados entre setembro de 2006 e agosto de 2010 incluíam encaminhamentos ao SICAFI, remessa ao DIJUR para análise, emissão de parecer jurídico em abril de 2009, juntada de memória de cálculo, publicação de edital de convocação e prolação do julgamento final. Com base nesses marcos temporais, o TRF da 3ª Região concluiu que não houve intervalo de paralisação superior a três anos, rejeitando a arguição de prescrição intercorrente.
Irresignado, o executado interpôs recurso especial perante o STJ, com fundamento no art. 105, III, alínea “a”, da Constituição Federal, alegando violação aos arts. 1º, §1º, da Lei nº 9.873/1999, e 21, §2º, do Decreto nº 6.514/2008, além de apontar negativa de prestação jurisdicional no julgamento dos embargos de declaração opostos ao acórdão do agravo interno. O processo foi relatado pela Ministra Maria Thereza de Assis Moura, da 6ª Turma do Superior Tribunal de Justiça.
Fundamentos da decisão
O ponto central da controvérsia jurídica reside na interpretação do art. 1º, §1º, da Lei nº 9.873/1999, que estabelece a incidência da prescrição intercorrente no procedimento administrativo federal paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho. O recorrente defendia que apenas atos materialmente voltados à apuração da infração ou ao julgamento do mérito do processo seriam aptos a interromper ou suspender o prazo prescricional, excluindo-se os meros encaminhamentos burocráticos internos. Essa distinção, embora relevante do ponto de vista doutrinário, não foi acolhida no caso concreto, pois a análise cronológica dos autos demonstrou que o intervalo máximo entre os atos praticados não ultrapassou o triênio legal. O STJ já havia firmado, em sede de julgamento repetitivo, que o prazo prescricional intercorrente de três anos se aplica às multas administrativas ambientais mesmo quando cobradas via execução fiscal, o que pacificou a questão no âmbito do Tribunal. No contexto das infrações ambientais, compreender os mecanismos de defesa disponíveis ao autuado — como a exceção de pré-executividade e o instituto da prescrição intercorrente — é fundamental para o exercício do contraditório, especialmente em situações que envolvem o embargo ambiental e demais sanções restritivas aplicadas pelo poder de polícia ambiental.
No que diz respeito à alegada negativa de prestação jurisdicional, a Ministra Relatora aplicou, por analogia, o enunciado da Súmula 284 do STF, que dispõe ser inadmissível o recurso quando a deficiência na fundamentação não permite a exata compreensão da controvérsia. O recorrente limitou-se a apontar genericamente que o acórdão dos embargos de declaração teria reproduzido integralmente a decisão monocrática anterior sem enfrentar os argumentos recursais, mas não indicou de forma específica quais pontos omissos ou contraditórios deixaram de ser apreciados, o que tornou impossível o exame da questão pelo STJ. Essa exigência de fundamentação analítica do recurso especial é corolário do princípio da dialeticidade recursal e reflete o papel constitucional do STJ como corte de interpretação e uniformização do direito federal infraconstitucional, não se prestando à reapreciação de fatos ou à correção de eventuais injustiças localizadas sem a demonstração precisa da violação normativa invocada.
Do ponto de vista do direito ambiental sancionador, o caso evidencia a tensão permanente entre a efetividade da punição administrativa — necessária à proteção do meio ambiente e à dissuasão de condutas ilícitas — e as garantias do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa asseguradas ao infrator. O Decreto nº 6.514/2008, que regulamenta as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, estabelece em seu art. 21, §2º, regras específicas sobre o curso do processo administrativo ambiental, as quais devem ser interpretadas em conjunto com a Lei nº 9.873/1999 para a correta aplicação do regime prescricional intercorrente nas autuações do IBAMA.
Teses firmadas
O STJ reafirmou, no presente julgado, a tese já consolidada em sede de recursos repetitivos de que a prescrição intercorrente administrativa de três anos, prevista no art. 1º, §1º, da Lei nº 9.873/1999, aplica-se às multas administrativas federais — incluídas as de natureza ambiental — mesmo quando o crédito já foi inscrito em dívida ativa e submetido à cobrança por execução fiscal. Igualmente, ficou assentado que a prática de atos instrutórios no expediente administrativo, desde que verificados em intervalos inferiores ao triênio legal, é suficiente para obstar a configuração da prescrição intercorrente, sem que seja necessário exigir, para cada ato, um conteúdo decisório substancial sobre o mérito da infração. O tribunal manteve ainda o entendimento de que a arguição de nulidade por negativa de prestação jurisdicional exige a indicação precisa dos pontos omissos ou contraditórios não enfrentados pelo acórdão recorrido, sob pena de incidência da Súmula 284 do STF por analogia, o que reforça a necessidade de rigor técnico na elaboração dos recursos especiais que versem sobre matéria ambiental e sancionatória.