STJ: Multa Ambiental Fundamentada em Decreto Estadual e Execução Fiscal no Amapá
SPF COORDENADORIA DE PROCESSAMENTO DE FEITOS DE DIREITO PÚBLICO
O Estado do Amapá promoveu execução fiscal contra uma mineradora com base em multa ambiental aplicada por infração à legislação estadual de proteção ao meio ambiente. A empresa apresentou exceção de pré-executividade alegando nulidade da Certidão de Dívida Ativa, sob o argumento de que o auto de infração estava fundamentado exclusivamente em decreto estadual, sem respaldo em lei em sentido estrito. A controvérsia chegou ao STJ após o Tribunal de Justiça do Amapá manter a regularidade da cobrança.
A questão central debatida foi se a multa ambiental aplicada com base no Decreto Estadual nº 3.009/1998 — regulamentador da Lei Complementar Estadual nº 005/1994 — viola o princípio da legalidade, por não encontrar fundamento direto em lei em sentido estrito. Subsidiariamente, discutiu-se se a matéria poderia ser resolvida por meio de exceção de pré-executividade, sem dilação probatória, e se o acórdão estadual teria incorrido em omissão ao não enfrentar especificamente a subsunção do decreto à lei complementar.
Em decisão monocrática, o Ministro Paulo Sérgio Domingues conheceu do agravo, conheceu em parte do recurso especial e, nessa extensão, negou-lhe provimento. O Tribunal entendeu que a pretensão recursal exigiria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, circunstância vedada pela Súmula 7 do STJ, além de demandar a análise de legislação local, o que é obstado por analogia à Súmula 280 do STF. Reconheceu-se que os tribunais de origem identificaram fundamento legal suficiente na Lei Complementar nº 005/1994 e nos artigos 108, 109 e 110 do referido diploma para amparar a multa aplicada.
Contexto do julgamento
O caso teve origem em uma execução fiscal ajuizada pelo Estado do Amapá contra uma mineradora, em razão de multa ambiental aplicada com fundamento na Lei Complementar Estadual nº 005/1994 — o Código de Proteção ao Meio Ambiente do Amapá — regulamentada pelo Decreto Estadual nº 3.009/1998. A autuação indicou como infração ambiental de natureza gravíssima a violação ao art. 16, incisos I e VI, do referido decreto, com enquadramento no art. 27, inciso III, alínea c, do mesmo instrumento normativo. Diante da cobrança, a empresa opôs exceção de pré-executividade sustentando a nulidade da Certidão de Dívida Ativa por ausência de previsão legal para a penalidade imposta, argumentando que o auto de infração estaria ancorado exclusivamente em ato do Poder Executivo, sem respaldo em lei em sentido estrito.
O juízo de primeiro grau rejeitou a exceção de pré-executividade, entendimento mantido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Amapá em julgamento de agravo de instrumento. A Corte estadual assentou que o Decreto nº 3.009/1998 não criou penalidades autônomas, mas sim regulamentou e operacionalizou a Lei Complementar nº 005/1994, atuando nos limites da atribuição constitucional conferida ao Poder Executivo de dar executoriedade às leis. O acórdão destacou ainda que os artigos 108, 109 e 110 da lei complementar estadual preveem hipóteses de agravamento da penalidade, como a reincidência e a violação continuada, o que tornaria necessária a dilação probatória para aferição da proporcionalidade da multa aplicada — providência incompatível com a via estreita da exceção de pré-executividade, conforme a Súmula 393 do STJ.
Inconformada, a empresa interpôs recurso especial alegando violação ao art. 1.022 do Código de Processo Civil, por suposta omissão do acórdão estadual quanto à análise da subsunção do decreto à lei complementar, e ao princípio da legalidade, por entender que o valor da multa extrapolava os limites fixados pela legislação local. O recurso não foi admitido na origem, o que motivou a interposição do agravo em recurso especial julgado pelo Ministro Paulo Sérgio Domingues no âmbito do STJ.
Fundamentos da decisão
O Ministro relator examinou detidamente os fundamentos do acórdão estadual e concluiu pela inexistência de violação ao art. 1.022 do CPC. No entendimento do STJ, o Tribunal de Justiça do Amapá enfrentou de forma fundamentada todas as questões relevantes suscitadas pela empresa, não havendo omissão, contradição, obscuridade ou erro material a sanar. A Corte Superior reafirmou o entendimento de que o julgamento desfavorável ao recorrente não configura, por si só, vício de prestação jurisdicional, sendo imprescindível demonstrar que o órgão julgador deixou de examinar ponto essencial para o deslinde da controvérsia — o que não ocorreu no caso em análise. Sobre a alegada falta de lei, o relator registrou que os juízos de primeiro e segundo graus identificaram na CDA menção à lei estadual, e que a multa não foi aplicada com base exclusiva em decreto. O princípio da legalidade em matéria sancionatória ambiental orienta inclusive as discussões sobre embargo ambiental e outras medidas restritivas. Neste caso, porém, o STJ não chegou a examinar se o decreto estadual extrapolou a lei complementar.
Quanto ao mérito da controvérsia, o STJ identificou dois obstáculos intransponíveis ao conhecimento do recurso especial. O primeiro diz respeito à necessidade de reexame do conjunto fático-probatório dos autos para verificar se o montante da multa se adequa às circunstâncias concretas da infração ambiental — como a gravidade do dano, a reincidência da autuada e o caráter continuado do ilícito —, o que atrai a incidência da Súmula 7 do STJ, que veda a utilização do recurso especial como instrumento de simples reapreciação de fatos e provas. O segundo obstáculo consiste na inviabilidade de análise, em sede de recurso especial, da legislação local do Estado do Amapá, por força da aplicação analógica da Súmula 280 do Supremo Tribunal Federal, que impede o cabimento de recurso de natureza excepcional fundado em ofensa a direito local. Dessa forma, a aferição da proporcionalidade da multa em relação aos limites da Lei Complementar nº 005/1994 e do Decreto nº 3.009/1998 permanece na esfera de competência exclusiva da Justiça Estadual do Amapá.
Do ponto de vista do direito ambiental sancionador, o STJ não examinou o modelo regulatório em que a lei estabelece o arcabouço geral das infrações e penalidades e o decreto regulamentador detalha os critérios de graduação das sanções. Neste caso, quem aceitou esse arranjo foi o Tribunal de Justiça do Amapá. Esse arranjo normativo é amplamente adotado no direito ambiental brasileiro, tanto na esfera federal — como se observa na Lei nº 9.605/1998 e no Decreto nº 6.514/2008 — quanto nas legislações estaduais, e tem sido reiteradamente reconhecido como compatível com o princípio da legalidade pelo Judiciário, desde que a lei de regência fixe os parâmetros mínimos e máximos das penalidades e os critérios orientadores da sua aplicação.
Alcance da decisão
A decisão monocrática do STJ no AREsp 2474200/AP traz indicações úteis para o contencioso de execuções fiscais ambientais. Primeiramente, confirma que a exceção de pré-executividade é via adequada para discussão de nulidades manifestas da CDA que não demandem dilação probatória, nos termos da Súmula 393 do STJ, mas é incabível para o exame da extensão e proporcionalidade de multa ambiental quando tal análise depende da apreciação de fatos e circunstâncias do caso concreto, como a gravidade da infração, a capacidade econômica do infrator e a eventual reincidência. Em segundo lugar, o julgado manteve a conclusão das instâncias de origem de que a multa não se apoiava só em decreto, porque a CDA menciona a lei estadual. Se o decreto respeitou os limites da lei, o STJ não examinou, por se tratar de legislação local.
Por fim, a decisão reafirma os contornos das Súmulas 7 e 280, respectivamente, do STJ e do STF como filtros de admissibilidade que delimitam o papel dos tribunais superiores no controle de legalidade de atos administrativos sancionatórios ambientais praticados pelos estados. O precedente é relevante para empresas do setor de mineração e para os órgãos ambientais estaduais, pois demonstra que a discussão sobre a proporcionalidade e os limites legais de multas ambientais deve ser travada, em regra, na esfera das instâncias ordinárias — preferencialmente pela via dos embargos à execução, que admitem cognição ampla e instrução probatória —, sendo limitado o espaço para revisão dessas questões nas Cortes Superiores quando a matéria envolver legislação e fatos de natureza estritamente local.