Mandado de segurança contra ato do IBAMA: quando é o caminho

Dois produtores rurais perderam a posse de uma fazenda em Pimenta Bueno/RO em 2016, tomada — segundo alegaram — por um grupo fortemente armado. Ajuizaram reintegração de posse, que seguiu pendente de julgamento por anos. Comunicaram os órgãos ambientais, colaboraram com investigações e, mesmo assim, continuaram figurando como autuados pelo IBAMA por supostas infrações ambientais praticadas em uma área da qual não tinham mais o controle. Cansados, impetraram mandado de segurança preventivo contra o Superintendente do IBAMA para que a autarquia se abstivesse de notificá-los por supostos danos ambientais enquanto durasse o esbulho. A liminar foi indeferida. Ao final, a 5ª Vara Federal Ambiental e Agrária da Seção Judiciária de Rondônia denegou a segurança nos autos do processo 1014834-05.2024.4.01.4100, resolvendo o mérito com fundamento no art. 487, I, do Código de Processo Civil, e ainda deferiu o ingresso do IBAMA no feito como litisconsorte passivo.

O caso é útil justamente porque o pedido soava simpático. Havia uma injustiça material aparente, uma vítima de esbulho respondendo por danos que dizia não ter causado. E ainda assim o writ não passou. Isso diz muito sobre o que o mandado de segurança é — e sobre o que ele não é — no contencioso ambiental administrativo.

O que significa direito líquido e certo no mandado de segurança contra ato do IBAMA

Mandado de segurança não é ação para discutir fatos. É ação para discutir a legalidade de um ato quando os fatos já estão inteiramente comprovados por documentos juntados na petição inicial. Não há instrução, não há perícia, não há testemunha, não há prova emprestada produzida no curso do feito. O impetrante entrega tudo pronto ou perde. Como observa Alexandre Burmann em Fiscalização Ambiental (Editora Thoth, 2025), “Optando o impetrante pela estreita via do mandado de segurança, deverá estar ciente da necessidade de demonstrar a existência de direito líquido e certo e a sua ameaça, a teor do art. 1º da Lei nº 12.016/09.”

A palavra “estreita” carrega o problema inteiro. A via é rápida porque é estreita, e é estreita porque é rápida. Quem impetra achando que vai debater autoria de desmatamento, extensão de área degradada, data de supressão de vegetação ou nexo entre o ato do proprietário e o resultado lesivo está no rito errado. Essas discussões pedem dilação probatória, laudo técnico, análise de imagens de satélite em série histórica, contraditório sobre metodologia de geoprocessamento. Nada disso cabe em sessenta dias de rito sumaríssimo.

A natureza constitucional do remédio ajuda a entender seu desenho. Como observa Ingo Wolfgang Sarlet em Curso de Direito Climático (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2023), “Esse remédio constitucional é um instrumento para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou pelo abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.” O eixo é a ilegalidade ou o abuso de poder da autoridade, não a injustiça do resultado. São coisas diferentes, e confundi-las custa caro.

No caso de Rondônia, o pedido era preventivo e genérico. Pedia-se que o IBAMA se abstivesse de notificar os impetrantes por eventuais danos ambientais na fazenda enquanto perdurasse o esbulho — ou seja, uma ordem judicial dirigida ao poder de polícia ambiental para que se abstivesse de futuras notificações por eventuais danos enquanto durasse o esbulho, ainda que os impetrantes alegassem já vir sendo autuados pelo IBAMA na área. É pedir ao Judiciário que suspenda antecipadamente a competência fiscalizatória de uma autarquia federal sobre um imóvel inteiro, por tempo indeterminado. Nenhum juízo concede isso, e a segurança foi denegada.

Quando o mandado de segurança é o caminho contra embargo e auto de infração

Há situações em que o writ é exatamente a ferramenta adequada, e são situações reconhecíveis por um traço comum. Em todas elas, a ilegalidade está no papel e dispensa qualquer investigação sobre o que aconteceu no campo.

O primeiro grupo é o da prescrição consumada. O art. 21 do Decreto 6.514/2008 estabelece que “Prescreve em cinco anos a ação da administração objetivando apurar a prática de infrações contra o meio ambiente, contada da data da prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado”. E o § 2º daquele mesmo artigo, na redação dada pelo Decreto 6.686/2008, determina que incide a prescrição no procedimento de apuração do auto de infração paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada. A Lei 9.873/1999 traz comando equivalente no § 1º do art. 1º. Quando o produtor tem em mãos a cópia integral do processo administrativo e ela demonstra, por si só, quatro ou cinco anos de gaveta entre a defesa e a decisão, a prova está pré-constituída. Não há fato a apurar; há data a contar. Esse é terreno natural do mandado de segurança, e tratamos das nuances do cômputo no material sobre prescrição da multa ambiental.

O segundo grupo é o do embargo que extrapola os limites legais. O art. 15-A do Decreto 6.514/2008 é literal ao dizer que “O embargo de obra ou atividade restringe-se aos locais onde efetivamente caracterizou-se a infração ambiental, não alcançando as demais atividades realizadas em áreas não embargadas da propriedade ou posse ou não correlacionadas com a infração”. O art. 108 do mesmo decreto repete que a medida deve restringir-se exclusivamente ao local onde verificou-se a prática do ilícito, e o § 1º do art. 51 da Lei 12.651/2012 estabelece que o embargo restringe-se aos locais onde efetivamente ocorreu o desmatamento ilegal, não alcançando as atividades de subsistência ou as demais atividades realizadas no imóvel não relacionadas com a infração. Se o termo de embargo descreve dez hectares supostamente degradados mas as coordenadas lançadas no sistema bloqueiam a matrícula inteira ou o CAR de toda a propriedade, a ilegalidade se prova com dois documentos e um mapa. Não é caso de instrução; é caso de leitura. Outras estratégias contra esse tipo de excesso estão reunidas no guia sobre embargo ambiental.

O terceiro grupo é o da inércia qualificada. O art. 15-B do Decreto 6.514/2008 determina que “A cessação das penalidades de suspensão e embargo dependerá de decisão da autoridade ambiental após a apresentação, por parte do autuado, de documentação que regularize a obra ou atividade”. Quando o produtor apresentou toda a documentação exigida, cumpriu o termo de compromisso, protocolou o pedido de desembargo e a autoridade simplesmente não decide — por dois, três anos —, o direito à decisão administrativa é líquido e certo. O objeto do writ não é obrigar o IBAMA a desembargar; é obrigá-lo a decidir, motivadamente, em prazo razoável. Essa distinção é decisiva na redação do pedido e é o que separa uma ordem exequível de uma denegação por impossibilidade jurídica.

O quarto grupo reúne os vícios formais insanáveis do processo administrativo, cerceamento de defesa documentado, ausência de intimação válida, decisão sem qualquer motivação. O § 4º do art. 70 da Lei 9.605/1998 dispõe que “As infrações ambientais são apuradas em processo administrativo próprio, assegurado o direito de ampla defesa e o contraditório, observadas as disposições desta Lei”. Violação a essa garantia, quando visível no próprio autos administrativo, é ilegalidade pura.

Quando o mandado de segurança não é o caminho e a defesa administrativa resolve melhor

O contraponto está em quase tudo o mais. Discussão sobre autoria da infração, sobre culpa, sobre a real extensão do dano, sobre a valoração da multa, sobre a metodologia do laudo de imagens — nenhuma dessas frentes sobrevive à ausência de dilação probatória. E aqui volto ao caso de Rondônia, porque ele ilustra o ponto com clareza incômoda.

Os impetrantes tinham um argumento de mérito relevante, o de que a impossibilidade de acesso ao imóvel afastaria sua responsabilidade por infrações ali cometidas. O IBAMA, nas informações, sustentou que a alegada perda da posse desde 2016 não impede a fiscalização e eventuais autuações, e que caberia aos impetrantes demonstrar na via administrativa que não contribuíram para os danos ambientais. Concorde-se ou não com a autarquia quanto ao mérito, ela apontou o rito correto. Demonstrar que se perdeu a posse, que se comunicou o esbulho, que se buscou reintegração e que não houve qualquer concorrência para o ilícito é exercício probatório — e exercício probatório se faz na defesa administrativa e, se necessário, em ação ordinária anulatória, com perícia e testemunhas. Sobre esse caminho, vale a leitura do conteúdo dedicado à defesa contra multa ambiental.

Existe ainda um ponto silencioso que decide muitos casos, o prazo. O mandado de segurança se sujeita ao prazo decadencial de cento e vinte dias contado da ciência do ato impugnado, nos termos do art. 23 da Lei 12.016/2009. Perdido esse prazo, resta a via ordinária. Já a ação anulatória segue os prazos comuns e admite prova ampla. Escolher o writ por parecer mais rápido, sem checar a data da ciência e sem ter a prova documental completa, é apostar contra o próprio cliente.

Competência do IBAMA e LC 140/2011: por que essa tese raramente vence em mandado de segurança

Os impetrantes também sustentaram conflito de competência, alegando que, pela Lei Complementar 140/2011, o Município de Pimenta Bueno/RO teria competência para o licenciamento ambiental da área, e que a Secretaria estadual já autuava na região. O IBAMA respondeu que a proteção ambiental é competência comum da União, dos Estados e dos Municípios, que a LC 140/2011 não excluiu a competência federal para fiscalizar infrações ainda que o licenciamento tenha sido concedido por outro órgão, e que licenciamento e fiscalização são atividades distintas e independentes, exercíveis simultaneamente por entes federativos diversos. A segurança foi denegada.

A lição prática é que a tese de incompetência fiscalizatória do IBAMA, sozinha e apresentada em abstrato, tem baixa taxa de sucesso — sobretudo em mandado de segurança, onde não há espaço para demonstrar as circunstâncias concretas que poderiam justificar o afastamento da atuação federal. Isso não significa que a discussão de competência seja inútil; significa que ela precisa vir amarrada a elementos específicos do caso e, em regra, é mais bem explorada em sede de análise da competência para fiscalização ambiental dentro do processo administrativo ou de ação com instrução probatória. Como sustentamos em