Nexo causal e fogo: o que o Código Florestal exige do Estado

Quando o fogo chega sem convite

Em Mato Grosso, todos os anos, entre os meses de julho e outubro, o cenário se repete com a previsibilidade de uma estação: o fogo avança sobre pastagens, lavouras e áreas de vegetação nativa, e os autos de infração chegam às propriedades rurais antes mesmo de qualquer investigação sobre quem efetivamente provocou o incêndio. O produtor rural recebe a notificação, descobre que sua área foi embargada, e se vê na posição de réu sem que ninguém tenha se dado ao trabalho de demonstrar que ele — ou qualquer preposto seu — tenha sequer acendido um fósforo. Essa inversão do ônus probatório, que durante décadas foi tratada como regra pelos órgãos ambientais, encontrou no Código Florestal de 2012 uma barreira normativa que ainda hoje muitos fiscalizadores insistem em ignorar.

O que mudou com o artigo 38 do Código Florestal

A Lei 12.651/2012 trouxe, em seus §§ 3º e 4º do artigo 38, uma exigência que não admite tergiversação. O § 3º determina que, “na apuração da responsabilidade pelo uso irregular do fogo em terras públicas ou particulares, a autoridade competente para fiscalização e autuação deverá comprovar o nexo de causalidade entre a ação do proprietário ou qualquer preposto e o dano efetivamente causado”. O § 4º reforça, quase em tom didático, que “é necessário o estabelecimento de nexo causal na verificação das responsabilidades por infração pelo uso irregular do fogo em terras públicas ou particulares”. A dupla previsão não é acidental; o legislador quis eliminar qualquer ambiguidade sobre a matéria, ciente de que a prática dos órgãos ambientais vinha se sustentando na lógica da responsabilidade objetiva — o fogo atingiu a propriedade, logo o proprietário responde.

Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “no caso de uso de fogo, no entanto, a Lei 12.651/12 alterou este entendimento, ao estabelecer no mesmo art. 38 a necessidade da comprovação do nexo de causalidade”. Essa passagem evidencia o caráter transformador da norma: até então, a estrutura sancionadora ambiental tratava o proprietário como responsável pelo simples fato de o dano ter ocorrido em sua propriedade, sem indagar se a conduta que deflagrou o incêndio era, de fato, imputável a ele. O Código Florestal rompeu essa lógica e exigiu do Estado a demonstração efetiva do vínculo entre a ação humana identificada e o resultado danoso. E mais: exigiu que essa demonstração fosse feita pela autoridade fiscalizadora, não pelo autuado.

Responsabilidade subjetiva e o ônus da prova estatal

A compreensão do alcance dos §§ 3º e 4º do artigo 38 passa necessariamente pela distinção entre responsabilidade civil ambiental e responsabilidade administrativa ambiental — distinção que, embora elementar, continua sendo confundida na prática fiscalizatória. A responsabilidade civil por dano ambiental é objetiva, fundada no risco da atividade, e independe de culpa, conforme consagrado pelo artigo 14, § 1º, da Lei 6.938/1981. Mas a responsabilidade administrativa opera em registro diverso: pressupõe a identificação de uma conduta, a demonstração de elemento subjetivo (dolo ou culpa) e o estabelecimento de nexo causal entre essa conduta e o resultado. Como observa Rafael Baptista Baleroni em Infraestrutura no Direito do Ambiente (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2016), a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, embora tenha inicialmente se inclinado para a exigência de nexo causal nas situações de dano ambiental, “logo em seguida se inclinou para o risco integral, diluindo de sobremaneira a necessidade de nexo causal”. Essa diluição, contudo, opera no campo da responsabilidade civil — e não pode ser transplantada para o campo administrativo sancionador sem violar garantias constitucionais que regem o processo punitivo estatal.

A Constituição Federal, em seu artigo 225, § 3º, prevê a tríplice responsabilização em matéria ambiental — cível, administrativa e penal —, mas cada esfera possui seus próprios pressupostos. A sanção administrativa, por sua natureza punitiva, submete-se às garantias do devido processo legal, da ampla defesa e da presunção de inocência. Isso significa que o Estado não pode simplesmente constatar o dano e atribuí-lo ao proprietário do imóvel; precisa demonstrar quem agiu, como agiu, e que essa ação produziu o resultado. Na esfera do uso irregular do fogo, o Código Florestal tornou essa exigência explícita, transformando em comando normativo o que já decorria dos princípios constitucionais. E o fez de maneira deliberada, como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), ao analisar como essa mudança paradigmática afastou definitivamente a aplicação da responsabilidade objetiva para a imposição de sanções administrativas relacionadas ao fogo.

O caso do REsp 2152499 e a aplicação do novo Código Florestal

A decisão proferida pelo Superior Tribunal de Justiça no REsp 2152499 ilumina uma dimensão frequentemente negligenciada do problema: a eficácia temporal das normas do Código Florestal e sua aplicação a compromissos ambientais firmados sob a legislação anterior. No caso analisado, discutia-se a possibilidade de adequar um Termo de Compromisso de Recuperação Ambiental celebrado na vigência do antigo Código Florestal (Lei 4.771/1965) às disposições da Lei 12.651/2012, especificamente para permitir o cômputo de área de preservação permanente no percentual exigido para a formação da reserva legal. O Tribunal de Justiça de São Paulo havia reformado a sentença para acolher o pedido de adequação, reconhecendo que as novas disposições legais — entre elas as relativas ao tratamento do fogo e do nexo causal — deveriam incidir sobre as obrigações ambientais, ainda que originadas sob o regime anterior.

O que torna essa decisão particularmente relevante para o tema do nexo causal é o reconhecimento, pelo próprio STJ, de que o Supremo Tribunal Federal, em reiteradas reclamações, tem admitido a possibilidade de retroatividade do novo Código Florestal. Essa orientação tem consequências diretas para produtores rurais que foram autuados ou embargados por uso de fogo sob a égide da legislação anterior, quando a responsabilidade objetiva era a regra aplicada pelos órgãos ambientais. Se o novo Código Florestal pode incidir sobre situações constituídas antes de sua vigência, então a exigência de nexo causal prevista nos §§ 3º e 4º do artigo 38 também deve alcançar esses casos. Não se trata de beneficiar o infrator; trata-se de aplicar a norma vigente que, por expressa disposição legal, impõe ao Estado o ônus de provar o vínculo entre a conduta do autuado e o dano.

A prática fiscalizatória e suas distorções

O problema que persiste no cotidiano da fiscalização ambiental não é normativo — a lei é clara. O problema é operacional e, em certa medida, cultural. Os agentes de fiscalização do IBAMA, do ICMBio e dos órgãos estaduais continuam, em número expressivo de casos, lavrando autos de infração e termos de embargo por queimadas sem qualquer investigação sobre a autoria do fogo. O auto de infração descreve a área atingida, registra as coordenadas geográficas, documenta fotograficamente o dano e imputa a responsabilidade ao proprietário do imóvel rural com base em um raciocínio que pode ser resumido assim: o fogo ocorreu na sua propriedade, logo você é o responsável. Esse silogismo, que já era juridicamente frágil antes de 2012, tornou-se insustentável após a entrada em vigor do Código Florestal.

Conforme registrado em Legislação Ambiental Comentada (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), o embargo de áreas desmatadas ou queimadas irregularmente deve ser aplicado “com demonstração de seu elemento subjetivo, e estabelecido o nexo causal entre a conduta e o dano”. A mesma obra destaca a existência de incongruências normativas no tratamento do embargo, notadamente no artigo 16 do Decreto 6.514/2008, que determina o embargo de quaisquer obras ou atividades localizadas em áreas irregularmente queimadas. A tensão entre a automaticidade do embargo previsto no decreto regulamentar e a exigência de nexo causal imposta pelo Código Florestal gera uma contradição que, na prática, é resolvida em desfavor do produtor rural — que se vê embargado antes mesmo de ter a oportunidade de demonstrar que o incêndio não decorreu de sua conduta.

Mas a questão vai além da mera incongruência normativa. Quando o fogo tem origem em propriedade vizinha, em área pública, ou decorre de raio (fenômeno frequente no cerrado mato-grossense durante as tempestades secas de setembro), a ausência de investigação causal transforma o auto de infração em instrumento de injustiça. O produtor que foi vítima do fogo — que perdeu pastagem, cerca, e talvez cabeças de gado — é tratado pelo Estado como autor do dano. Essa inversão não é apenas ilegal; é perversa, porque pune quem já foi prejudicado.

O nexo causal como elemento jurídico, não apenas fático

Uma dimensão frequentemente subestimada no debate sobre nexo causal em matéria ambiental diz respeito à sua natureza. É comum tratar o nexo como uma questão puramente factual: houve fogo, houve dano, houve proximidade espacial entre a propriedade e o evento. Mas o nexo causal, conforme registrado em Meio Ambiente e Responsabilidade Civil do Proprietário (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2012), “não é elemento fático, é elemento jurídico”. A obra destaca, citando Isidoro Goldenberg e Néstor Cafferatta, que as teorias sobre causalidade que tratam de defini-la a partir de dados puramente fáticos “debe entenderse, sin embargo, como un elemento de confusión, pues el elemento nexo causal, en cuanto concepto jurídico que integra la responsabilidad civil, no tiene naturaleza fáctica, sino jurídica”. Essa observação — desenvolvida originalmente no contexto da responsabilidade civil — aplica-se com ainda maior força à responsabilidade administrativa, na qual a natureza sancionadora impõe standards probatórios mais rigorosos.

O que isso significa na prática? Que não basta o agente fiscalizador constatar a existência de área queimada dentro dos limites de uma propriedade rural para concluir que o proprietário é responsável. A constatação do dano é apenas o primeiro passo de uma cadeia probatória que deve incluir a identificação da conduta (quem ateou fogo, quando e como), a verificação do elemento subjetivo (se houve dolo ou culpa) e a demonstração do vínculo jurídico entre essa conduta e o resultado danoso. Sem esses elementos, o auto de infração nasce viciado e o embargo que dele decorre carece de fundamento legal.

O que o produtor rural deve fazer

Diante de um auto de infração ou termo de embargo lavrado por queimada irregular, o produtor rural precisa agir com rapidez e método. O primeiro passo é verificar se o auto de infração contém a demonstração do nexo causal exigida pelos §§ 3º e 4º do artigo 38 do Código Florestal. Na imensa maioria dos casos, essa demonstração estará ausente; o auto se limitará a descrever a área queimada e a atribuir responsabilidade ao proprietário pelo simples fato de o incêndio ter ocorrido em sua propriedade. Essa ausência é o núcleo da defesa administrativa e deve ser arguida já na primeira oportunidade processual.

O segundo passo é reunir provas que demonstrem a origem do fogo. Laudos técnicos que identifiquem o ponto de ignição, imagens de satélite que revelem a direção de propagação das chamas, boletins de ocorrência registrados junto a órgãos de defesa civil, testemunhos de vizinhos e empregados — tudo isso compõe o acervo probatório que permitirá ao produtor demonstrar que o incêndio teve causa alheia à sua vontade. E aqui reside um ponto que merece atenção: embora o ônus da prova do nexo causal seja do Estado (é a autoridade fiscalizadora quem “deverá comprovar”, segundo o texto legal), a experiência ensina que a defesa administrativa mais eficaz é aquela que não se limita a apontar a omissão estatal, mas que produz provas positivas da inocência do autuado.

O terceiro passo — e este é frequentemente negligenciado — é não confundir a obrigação de reparar com a obrigação de pagar multa ou suportar embargo. Mesmo que o produtor consiga demonstrar que o fogo não partiu de sua propriedade e que, portanto, não há nexo causal a sustentar a sanção administrativa, permanece a obrigação legal de recuperar a área degradada. Essa obrigação tem natureza propter rem, vincula-se ao imóvel (não à conduta), e independe de culpa. O produtor que compreende essa distinção está em posição muito mais favorável para conduzir sua defesa, porque pode simultaneamente impugnar a sanção e demonstrar boa-fé ambiental ao iniciar a recuperação da área atingida.

A decisão do STJ no REsp 2152499 reforça, ainda, que as disposições do Código Florestal de 2012 — incluindo as relativas ao nexo causal — têm aptidão para alcançar situações constituídas sob a legislação anterior. Produtores rurais que carregam autuações antigas, lavradas antes de 2012 sob a lógica da responsabilidade objetiva pelo fogo, devem avaliar se essas autuações resistem ao crivo dos §§ 3º e 4º do artigo 38. A resposta, na grande maioria dos casos, será negativa. E essa constatação abre caminho para a revisão administrativa ou judicial de sanções que, à luz do direito vigente, jamais poderiam ter sido aplicadas.