Proporcionalidade nas sanções ambientais do Ibama

Quando a sanção ambiental se torna o próprio dano

Um homem humilde de quase sessenta anos, desempregado e com problemas de saúde, mantinha pássaros silvestres em cativeiro como atividade recreativa; foram apreendidos dezesseis animais, sete deles de espécies ameaçadas de extinção. Não havia finalidade comercial, não havia maus-tratos, não havia tráfico. Os animais estavam em boas condições e foram entregues às autoridades que realizaram a apreensão. O IBAMA, contudo, lavrou auto de infração aplicando multa de valor fechado por animal — sem qualquer consideração pela capacidade econômica do autuado, pela gravidade concreta da conduta ou pelas circunstâncias pessoais que cercavam o caso. A sanção, pensada para coibir tráfico organizado de fauna silvestre, recaiu sobre um homem humilde com a mesma intensidade que recairia sobre uma quadrilha interestadual. O Tribunal Regional Federal da 2ª Região, nos autos do processo 0005041-31.2013.4.02.5001, entendeu que aquela multa era desproporcional e determinou sua conversão em prestação de serviços ambientais, mas o Superior Tribunal de Justiça, em decisão monocrática no recurso especial do Ibama, reformou o acórdão e restabeleceu a sentença, que apenas reduzira o valor da multa. A decisão expõe, com clareza rara, um problema que atravessa todo o direito administrativo sancionador ambiental brasileiro e que afeta diretamente produtores rurais em Mato Grosso e em todo o país.

A proporcionalidade como limite à atividade sancionatória

O princípio da proporcionalidade não é uma abstração acadêmica nem um recurso retórico de petições iniciais. É um mandamento constitucional que impõe à administração pública o dever de adequar a intensidade da sanção à gravidade da conduta, às circunstâncias do caso concreto e à finalidade que a norma busca alcançar. A sanção ambiental existe para proteger o meio ambiente — não para destruir economicamente o administrado quando a infração é de baixa gravidade e o dano ambiental, mínimo ou inexistente. Essa distinção, que parece elementar, é frequentemente ignorada na prática dos órgãos ambientais federais e estaduais, que aplicam penalidades de forma padronizada, como se toda infração ambiental tivesse a mesma reprovabilidade e todo infrator representasse o mesmo grau de risco ao ecossistema. Como observa Gabriel Wedy em Curso de Direito Climático (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2023), o Estado Juiz “tem julgado um crescente número de demandas envolvendo o direito climático aplicando, direta e indiretamente, o princípio da proporcionalidade, vedando excessos e omissões”. Essa constatação transcende o direito climático e alcança todo o campo sancionatório ambiental: a proporcionalidade funciona como freio tanto contra a inércia estatal quanto contra o excesso punitivo.

A doutrina especializada reconhece que o princípio da proporcionalidade se desdobra em três subprincípios — adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito — que devem ser satisfeitos cumulativamente para que a medida estatal se legitime. A sanção precisa ser adequada ao fim perseguido (proteção ambiental, não arrecadação); precisa ser necessária, ou seja, não pode existir medida menos gravosa capaz de alcançar o mesmo resultado; e precisa ser proporcional em sentido estrito, de modo que os benefícios obtidos superem os custos impostos ao administrado. Quando qualquer dessas dimensões falha, a sanção se torna ilegal — e o Judiciário não apenas pode como deve intervir para corrigi-la. Sobre o princípio da proporcionalidade em matéria sancionatória, Humberto Ávila, referido na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), aprofunda o exame dessas dimensões ao tratar da aplicação dos princípios jurídicos no direito brasileiro.

O caso concreto: o que o TRF2 decidiu e o que o STJ reformou

O acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região no processo 0005041-31.2013.4.02.5001 é instrutivo porque enfrenta a lógica da padronização sancionatória, ainda que tenha sido depois reformado pelo Superior Tribunal de Justiça. O IBAMA argumentou que, por se tratar de multa de valor fechado por animal mantido em cativeiro, as condições econômicas do infrator não deveriam ser computadas na fixação do quantum. O tribunal rejeitou essa tese com fundamento direto nos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, reconhecendo que a discricionariedade administrativa na aplicação de sanções “deve estar pautada nos princípios da Administração Pública, dentre os quais se inserem o da razoabilidade e o da proporcionalidade”. Mas o acórdão vai além da mera redução do valor da multa — que já havia sido parcialmente deferida em primeira instância. A Oitava Turma Especializada entendeu que, dadas as peculiaridades do caso, a conversão da sanção pecuniária em prestação de serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente era a medida adequada, nos termos do artigo 72, § 4º, da Lei 9.605/98. O Ibama recorreu, e o Superior Tribunal de Justiça, em decisão monocrática, deu provimento ao recurso especial: como não houve questionamento sobre a legitimidade do processo administrativo e a lei não fixa requisitos para a conversão, a escolha entre multa e prestação de serviços seria mérito administrativo, fora do controle judicial, e prevaleceu a sentença que apenas reduzira a multa para R$ 6.320,00.

Esse dispositivo legal — que autoriza a conversão da multa simples em prestação de serviços ambientais — é frequentemente ignorado pelos órgãos ambientais, que o tratam como mera faculdade discricionária insuscetível de controle judicial. O TRF2 entendeu que essa leitura é equivocada, mas o STJ, ao reformar o acórdão, adotou justamente ela, com apoio em precedentes da Primeira e da Segunda Turma. A discricionariedade existe, mas não é absoluta; ela encontra seus limites nos princípios constitucionais que vinculam toda a atividade administrativa. Para nós, quando a autoridade ambiental se recusa a considerar a conversão da multa em prestação de serviços, mesmo diante de circunstâncias que claramente a recomendam, essa recusa configura abuso de poder, e o Judiciário deveria poder substituir a decisão administrativa pela medida proporcional; o STJ, porém, entendeu neste caso que, sem questionamento da legitimidade do processo administrativo, essa substituição invade o mérito administrativo. No caso examinado, os animais estavam em boas condições, foram entregues às autoridades que fizeram a apreensão, a infração tinha finalidade recreativa e o autuado era pessoa de poucos recursos. Manter a multa integral nessas condições não protegeria o meio ambiente em nada; apenas destruiria o patrimônio de um cidadão humilde.

A transposição do raciocínio para o contexto rural

O leitor atento perceberá que o caso julgado pelo TRF2 não envolve propriamente um produtor rural autuado por desmatamento ou embargo, mas sim um cidadão multado por manter aves silvestres em cativeiro. A tese jurídica subjacente, porém, é perfeitamente transponível para o universo do direito administrativo sancionador ambiental que incide sobre a atividade agropecuária — e é exatamente essa transposição que interessa ao produtor rural e ao advogado que o assiste. Como observa Annelise Monteiro Steigleder em Teses Jurídicas dos Tribunais Superiores – Direito Ambiental – Tomo I (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2017), a jurisprudência dos tribunais superiores tem consolidado entendimentos que exigem a análise das circunstâncias concretas do dano ambiental para fins de responsabilização e reparação — lógica que se aplica igualmente à dosimetria das sanções administrativas.

Nos processos administrativos ambientais que tramitam perante o IBAMA e os órgãos estaduais em Mato Grosso, é comum encontrar autos de infração e termos de embargo que desconsideram integralmente as circunstâncias concretas da conduta. Multas milionárias são aplicadas sem qualquer ponderação sobre a extensão efetiva do dano, sobre a existência de processo de regularização ambiental em curso (como inscrição no CAR e adesão ao PRA), sobre a boa-fé do administrado ou sobre a proporcionalidade entre a sanção e a gravidade da infração. Embargos são impostos e mantidos por anos — às vezes por mais de uma década — sem reavaliação da necessidade de sua manutenção, mesmo quando a área já se encontra em plena regeneração natural. Conforme tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a constatação de que determinada área se encontra em franco processo de recuperação natural demonstra o cumprimento da finalidade protetiva da norma, tornando desnecessária a manutenção da sanção — e a insistência em mantê-la, nesse cenário, viola frontalmente o subprincípio da necessidade.

A questão ganha contornos ainda mais graves quando se consideram os efeitos colaterais das sanções ambientais sobre a cadeia produtiva rural. O embargo de uma área não paralisa apenas a atividade do produtor autuado; compromete contratos de fornecimento, impede o acesso a crédito rural (que exige regularidade ambiental do imóvel), afeta trabalhadores e suas famílias e desorganiza toda uma cadeia econômica local. Quando esses efeitos são desproporcionais ao benefício ambiental efetivamente obtido pela sanção, o que se tem não é proteção ambiental, mas punitivismo estatal desconectado de sua finalidade constitucional.

Aspectos processuais que o autuado não pode ignorar

Do ponto de vista processual, o percurso do processo 0005041-31.2013.4.02.5001, do TRF2 ao STJ, oferece ao menos três lições práticas que merecem atenção. A primeira é que a ação anulatória de débito (ou ação anulatória de auto de infração ambiental) é instrumento idôneo para questionar não apenas a legalidade do auto de infração, mas também a proporcionalidade da sanção aplicada. Não se trata de pedir ao Judiciário que substitua o mérito da decisão administrativa por conveniência, mas de demonstrar que a administração violou limites constitucionais ao exercer seu poder sancionatório — e essa demonstração é plenamente sindicável pelo Poder Judiciário. A segunda lição diz respeito aos limites da conversão judicial da multa em prestação de serviços ambientais quando o IBAMA a recusou administrativamente. O TRF2 a determinou, mas o STJ reformou o acórdão por entender que o artigo 72, § 4º, da Lei 9.605/98 não fixa requisitos para a conversão e que, sem questionamento da legitimidade do processo administrativo, a escolha é mérito administrativo. Na nossa leitura, quem pretende a conversão em juízo precisa demonstrar vício de legalidade no processo administrativo, e não apenas invocar a proporcionalidade.

A terceira lição — talvez a mais relevante para a prática cotidiana — é a importância da instrução probatória adequada. O TRF2 só pôde reconhecer a desproporcionalidade da sanção porque os autos continham elementos suficientes para demonstrar as condições pessoais do autuado, a baixa gravidade concreta da conduta, o estado de conservação dos animais e a ausência de finalidade comercial. Transpondo esse raciocínio para o contexto rural, o produtor que pretende questionar a proporcionalidade de uma multa ou embargo ambiental precisa produzir prova técnica robusta: laudos de engenharia florestal demonstrando o estágio de regeneração da vegetação, documentos comprobatórios da inscrição no CAR e adesão ao PRA, evidências de boa-fé na condução da atividade agropecuária e, quando cabível, prova pericial que demonstre a inexistência ou a irrelevância do dano ambiental alegado pela fiscalização. A análise por meio de imagens de satélite, isoladamente, é insuficiente para caracterizar a infração — como sustentamos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), deve haver análise in loco para aferição das condições da área, uma vez que não se deve presumir o uso por meio de imagens, especialmente em casos em que a aptidão regenerativa é inexistente.

O que o produtor rural deve fazer

A orientação prática que decorre desta análise é direta. Ao receber um auto de infração ambiental, o produtor rural não deve se limitar a apresentar defesa administrativa genérica ou simplesmente pagar a multa para “resolver logo”. É preciso examinar, com auxílio de advogado especializado, se a sanção aplicada respeita os limites da proporcionalidade — e, caso não respeite, impugná-la tanto na esfera administrativa quanto na judicial. A defesa administrativa deve arguir expressamente a desproporcionalidade da sanção, requerer a produção de prova técnica (inclusive vistoria in loco) e, quando cabível, postular a conversão da multa em prestação de serviços ambientais com base no artigo 72, § 4º, da Lei 9.605/98. Se a via administrativa for insuficiente — como frequentemente é —, a ação anulatória perante a Justiça Federal constitui o caminho adequado para obter a revisão judicial da sanção, com pedido de tutela de urgência quando a manutenção da penalidade causar dano irreparável à atividade produtiva.

A proporcionalidade não é um favor que se pede ao Estado; é um direito que se exige. No caso aqui analisado, porém, o STJ restabeleceu a sentença: a proporcionalidade serviu para reduzir a multa, mas não para impor ao Ibama a conversão em prestação de serviços. O produtor rural que se arma de prova técnica adequada e fundamentação jurídica precisa não está pedindo impunidade — está exigindo que a lei seja cumprida nos dois sentidos: tanto na proteção do meio ambiente quanto na proteção do cidadão contra o arbítrio estatal.