Atividade rural sem licenciamento e a mora da SEMA

Quando a SEMA não emite a autorização e o produtor fica impedido de plantar

O calendário agrícola não espera. Enquanto a Secretaria de Estado de Meio Ambiente de Mato Grosso acumula processos administrativos sem análise conclusiva, produtores rurais assistem à janela de plantio se fechar sem que a Autorização Provisória de Funcionamento para Atividade Rural (APF) seja emitida. Foi exatamente essa situação que levou uma empresa do agronegócio mato-grossense a impetrar mandado de segurança perante a Vara da Fazenda Pública de Cuiabá, no processo n. 1035812-43.2024.8.11.0041, obtendo liminar que determinou a expedição imediata da APF e a conclusão da análise do Cadastro Ambiental Rural em dez dias. O caso expõe uma contradição grave do sistema de licenciamento ambiental aplicado às atividades rurais: a norma exige autorização prévia para o funcionamento de empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, mas o órgão ambiental responsável por emiti-la simplesmente não cumpre os prazos que a própria legislação estadual estabelece. O produtor, encurralado entre a exigência legal e a inércia administrativa, arrisca ser enquadrado no artigo 66 do Decreto 6.514/08 se iniciar a atividade sem a licença — ou arrisca a ruína econômica se ficar de braços cruzados esperando.

O artigo 66 do Decreto 6.514/08 e sua incidência sobre atividades rurais

O artigo 66 do Decreto 6.514/08 sanciona com multa de R$ 500,00 a R$ 10.000.000,00 quem construir, reformar, ampliar, instalar ou fizer funcionar estabelecimentos, atividades, obras ou serviços utilizadores de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes. A amplitude dos verbos nucleares do tipo — “construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar” — evidencia que a norma alcança desde a fase de implantação até a operação efetiva dos empreendimentos, permitindo o sancionamento em qualquer etapa. No contexto rural, a tipificação alcança um rol extenso de atividades: criação de animais confinados acima de determinados parâmetros populacionais, instalação de agroindústrias para beneficiamento de produtos agropecuários, construção de sistemas de irrigação de grande porte, projetos de aquicultura, usinas de processamento de cana-de-açúcar e complexos agroindustriais. A Resolução CONAMA 237/97, em seu Anexo I, enumera essas e outras atividades rurais potencialmente poluidoras que demandam licenciamento prévio.

A exigência de que as atividades sejam “utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras” cria um elemento normativo que demanda interpretação técnica caso a caso. Atividades pecuárias intensivas, por exemplo, utilizam recursos hídricos para dessedentação animal e podem gerar efluentes poluidores, enquadrando-se na tipificação. Sistemas de irrigação de médio e grande porte demandam outorga de uso da água e podem causar impactos em recursos hídricos, configurando potencial poluidor. Mas a agricultura extensiva e semiextensiva, que constitui a realidade predominante do agronegócio mato-grossense, possui dinâmica própria — e foi justamente para disciplinar o funcionamento dessas atividades que o Estado de Mato Grosso criou a APF, regulamentada pelo Decreto Estadual n. 262/2019, que instituiu a Licença Ambiental Única para atividade de agricultura extensiva e semiextensiva. Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “a maior parte dos Estados possui regras próprias para autorizar atividades agrícolas ou pecuárias”, sendo a APF mato-grossense um exemplo direto dessa autonomia regulatória dos entes federativos no âmbito do licenciamento.

A inércia administrativa como causa real do funcionamento sem licença

A decisão proferida no processo n. 1035812-43.2024.8.11.0041 do TJMT revela um cenário que se repete com frequência preocupante em Mato Grosso. O produtor rural requereu a análise de seu Cadastro Ambiental Rural e a expedição da APF dentro dos trâmites regulares. O órgão ambiental, contudo, não concluiu a análise nos prazos que a própria legislação estadual determina. O Decreto Estadual n. 697/2020, que regulamenta o procedimento de licenciamento ambiental no âmbito da SEMA, estabelece prazos específicos para cada modalidade de licença — trinta dias para a Licença Ambiental por Adesão e Compromisso, sessenta dias para a Licença Ambiental Simplificada, cento e oitenta dias para a Licença Ambiental Ordinária. E o próprio Decreto prevê, em seu artigo 33, que o descumprimento desses prazos, sem motivação justificada, sujeita o responsável a responder administrativamente. O magistrado, ao analisar o pedido liminar, reconheceu que a mora administrativa da SEMA impunha ao impetrante prejuízo concreto e imediato: a impossibilidade de iniciar os tratos culturais no período agrícola adequado, com reflexos econômicos irreversíveis.

O que torna esse julgado particularmente relevante é a forma como o juízo equacionou a tensão entre a exigência de licenciamento prévio e a realidade da inércia estatal. A autoridade coatora e o Estado de Mato Grosso apresentaram manifestação defendendo o ato impugnado, alegando que o procedimento administrativo seguia seu curso regular. Mas o magistrado não se curvou ao argumento da normalidade burocrática. Ao determinar a expedição imediata da APF e fixar prazo de dez dias para a conclusão da análise do CAR, a decisão reconheceu que o direito do produtor rural ao exercício de sua atividade econômica não pode ser refém da morosidade administrativa. E há uma lógica jurídica profunda nesse raciocínio: se o próprio poder público descumpre os prazos que ele mesmo fixou para analisar o pedido de licenciamento, não pode o administrado ser penalizado pela ausência de um documento que só não foi emitido por culpa exclusiva da administração.

Competência para licenciar e o risco da dupla penalização

A aplicação do artigo 66 no contexto rural ganha complexidade adicional quando se considera a distribuição de competências estabelecida pela Lei Complementar 140/2011. Atividades rurais de impacto local submetem-se, em regra, ao licenciamento municipal, quando o município possuir Conselho de Meio Ambiente e órgão ambiental capacitado. Atividades de impacto regional ou que ultrapassem os limites municipais ficam sob competência estadual. E atividades que afetem terras indígenas, unidades de conservação federais ou áreas de impacto nacional submetem-se ao licenciamento federal. Propriedades rurais que desenvolvam atividades sujeitas a diferentes competências — como criação animal no âmbito municipal, irrigação no estadual e manejo florestal também no estadual — podem necessitar múltiplas licenças de diferentes órgãos; a ausência de qualquer uma delas pode, em tese, configurar a infração do artigo 66, independentemente da regularidade das demais.

Essa fragmentação de competências gera um problema prático que a doutrina especializada reconhece como fonte permanente de insegurança jurídica. Conforme registrado em Licenciamento Ambiental (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2022), há situações em que normas editadas para simplificar a atividade econômica não podem, a esse título, “dispensar licenças ou registros exigíveis para a proteção ambiental na legislação específica que trata da matéria”. Essa observação, embora dirigida ao contexto do Comitê Gestor da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios (CGSIM), ilumina o problema inverso que afeta o produtor rural: se a simplificação não pode dispensar licenças ambientais, tampouco a complexidade burocrática pode servir de pretexto para que o Estado deixe de analisar e deferir os pedidos em tempo hábil. A exigência de licenciamento é uma via de mão dupla — impõe ao particular o dever de requerer e impõe à administração o dever de decidir.

Quando o órgão estadual detém competência primária para o licenciamento e emite a licença (ou a APF, no caso mato-grossense), essa manifestação técnico-jurídica vincula os demais entes do Sistema Nacional do Meio Ambiente. Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a licença ambiental válida emitida pelo órgão competente constitui documento dotado de fé pública, e seu reconhecimento decorre diretamente do princípio federativo e da divisão constitucional de competências. A Orientação Jurídica Normativa 49/2013/PFE-Ibama consolidou entendimento nessa direção ao estabelecer que não se deve admitir a prevalência da opinião técnica do órgão fiscalizador supletivo sobre a do órgão licenciador-fiscalizador primário. Isso significa que, uma vez obtida a APF junto à SEMA, o produtor rural não deveria ser sancionado pelo IBAMA com base no artigo 66 sob o argumento de que a atividade careceria de licença federal.

A APF como instrumento de regularização e seus efeitos protetivos

A Autorização Provisória de Funcionamento para Atividade Rural (APF) ocupa posição singular no sistema de licenciamento ambiental de Mato Grosso. Regulamentada pelo Decreto Estadual n. 262/2019, a APF autoriza o exercício de atividade agrossilvipastoril em áreas consolidadas ou cuja supressão foi devidamente autorizada pelo Estado. Trata-se de instrumento que reconhece uma realidade fática — a existência de atividades rurais em operação — e busca compatibilizá-la com as exigências de regularização ambiental, sem impor ao produtor a paralisação de suas atividades durante a tramitação dos processos de licenciamento. Conforme registrado em Lei Florestal (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2022), a regulação das atividades rurais em áreas ambientalmente sensíveis envolve “um extenso conjunto de restrições” que variam conforme a localização e o tipo de atividade, tornando a obtenção de todas as autorizações necessárias um processo que pode se estender por meses ou até anos.

A decisão do TJMT no processo analisado demonstra que o Judiciário mato-grossense compreende essa dinâmica. O magistrado reconheceu que a proximidade do período de tratos culturais para início da agricultura conferia urgência ao pedido, pois sem a APF a área ficaria impedida de ser explorada e o produtor ficaria impossibilitado de obter recursos financeiros para fomentar a atividade rural. Esse último ponto é de particular relevância prática: instituições financeiras condicionam a liberação de crédito agrícola à apresentação de documentação ambiental regular, incluindo a APF. O produtor que não dispõe dessa autorização não apenas deixa de plantar — deixa de acessar o sistema de financiamento que viabiliza toda a cadeia produtiva. A multa do artigo 66, nesse cenário, seria quase um detalhe diante do prejuízo econômico global que a inércia administrativa provoca.

O que o produtor rural deve fazer diante da mora do órgão ambiental

A experiência acumulada em processos dessa natureza permite delinear uma estratégia clara para o produtor rural que se encontra na situação de ter requerido a licença ou APF e não obtido resposta do órgão ambiental dentro dos prazos legais. O primeiro passo, e talvez o mais negligenciado na prática, é documentar formalmente todos os requerimentos feitos ao órgão ambiental, com protocolos datados, comprovantes de envio de documentação complementar e registros de tentativas de acompanhamento. Essa documentação servirá como prova inequívoca de que o produtor buscou a regularização e foi impedido de obtê-la pela inércia da administração. O segundo passo consiste em notificar formalmente o órgão ambiental sobre o descumprimento dos prazos estabelecidos no Decreto Estadual n. 697/2020, requerendo decisão imediata. E o artigo 33 desse mesmo Decreto prevê responsabilização administrativa do servidor que descumprir os prazos sem justificativa, de modo que a notificação opera também como mecanismo de pressão legítima sobre a administração.

Caso a notificação administrativa não surta efeito, o mandado de segurança se apresenta como via processual adequada, tal como demonstrado no caso analisado. A impetração deve evidenciar o direito líquido e certo do produtor à obtenção de resposta em prazo razoável (artigo 5º, LXXVIII, da Constituição Federal), a violação dos prazos legais fixados pelo próprio Estado, e o risco de dano irreparável pela perda da janela de plantio ou pelo impedimento de acesso a crédito rural. O precedente do processo n. 1035812-43.2024.8.11.0041 do TJMT fortalece essa tese ao demonstrar que o Judiciário tem sensibilidade para a urgência que o calendário agrícola impõe e que a concessão de liminar é viável quando a mora administrativa está comprovada.

E há um aspecto defensivo igualmente relevante. Se o produtor rural vier a ser autuado com base no artigo 66 do Decreto 6.514/08 por operar sem licença em período no qual a licença foi requerida e não analisada por culpa da administração, a defesa administrativa deve ser construída sobre dois pilares: a ausência de dolo ou culpa do administrado (que tomou todas as providências ao seu alcance para obter a regularização) e a aplicação do princípio de que ninguém pode ser penalizado por fato imputável exclusivamente ao poder público. Conforme abordamos em obra dedicada ao tema, a licença ambiental válida emitida pelo órgão competente vincula todos os entes do SISNAMA — e, por extensão lógica, o requerimento tempestivo de licença que não foi analisado por mora da administração deve produzir efeitos protetivos análogos, impedindo a imposição de sanção pelo funcionamento da atividade durante o período de pendência.

O artigo 66 existe para punir quem opera à margem do sistema de licenciamento ambiental — não quem busca se inserir nele e é barrado pela ineficiência do próprio Estado. Produtores rurais que enfrentam essa situação devem agir com diligência documental, notificar formalmente o órgão ambiental e, persistindo a inércia, buscar a tutela jurisdicional sem hesitação. O calendário agrícola não negocia prazos com a burocracia.