Decadência ou prescrição? A atecnia da Lei 9.873/99

Um auto de infração lavrado em julho de 2014, uma notificação que só chegou em janeiro de 2015, um prazo de defesa que se esgotou em março daquele ano sem manifestação do autuado — e, mesmo assim, a constituição definitiva do crédito arrastou-se até junho de 2018. Mais de três anos de inércia administrativa, sem qualquer ato relevante que justificasse a demora. Quando a agência reguladora tentou cobrar judicialmente o débito, o Poder Judiciário reconheceu o óbvio: a pretensão punitiva estava fulminada pela prescrição intercorrente. Essa é a história por trás da Apelação Cível nº 5000193-23.2024.4.03.6125, julgada pela 6ª Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, e ela ilustra com nitidez um problema que antecede a própria discussão sobre prazos — a confusão terminológica que a Lei 9.873/99 carrega desde sua promulgação.

O diploma legal emprega, de ponta a ponta, o termo “prescrição” para disciplinar fenômenos juridicamente distintos. Fala em prescrição quando se refere ao prazo para que a Administração Pública apure a infração e constitua o crédito; fala em prescrição quando trata da paralisação do procedimento administrativo por mais de três anos; e fala em prescrição quando cuida do prazo para a cobrança judicial do crédito já constituído. Essa uniformidade vocabular esconde uma dualidade técnica que a doutrina há muito reconhece e que os tribunais, aos poucos, vêm enfrentando com maior rigor.

A distinção que a lei não fez

No Direito brasileiro, decadência e prescrição são institutos com fundamentos e consequências radicalmente diferentes. A decadência atinge o próprio direito potestativo, extinguindo-o desde a raiz; a prescrição, por sua vez, fulmina apenas a pretensão de exigir judicialmente uma prestação, mantendo o direito como obrigação natural. Quando se transpõe essa distinção para o campo do Direito Administrativo Sancionador, o quadro fica ainda mais relevante. O prazo que a Administração tem para apurar a infração e concluir o processo administrativo — constituindo definitivamente o crédito — é, tecnicamente, um prazo decadencial. Afinal, trata-se do exercício de um poder que independe da vontade do particular, decorrente da autoexecutoriedade dos atos administrativos. Já o prazo para cobrar judicialmente o crédito constituído é, esse sim, prescricional em sentido próprio, porque envolve uma pretensão condenatória exercida perante o Judiciário.

Como observa Rafael Martins Costa Moreira em Teses Jurídicas dos Tribunais Superiores – Direito Ambiental – Tomo I (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2017), “o prazo para a apuração e eventual punição da infração à legislação apanha o poder de influenciar na esfera jurídica do particular sem concurso da vontade deste, em razão da autoexecutoriedade inerente à maioria dos atos administrativos; logo, trata-se de prazo decadencial”. A observação é precisa e desmonta a aparente simplicidade do texto legal. Quando o artigo 1º da Lei 9.873/99 afirma que “prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor”, o que ele disciplina não é prescrição em sentido técnico — é decadência do direito de constituir o crédito administrativo.

Essa mesma compreensão é reforçada em outro contexto temático, mas com idêntica estrutura analítica. Como observa Ingo Wolfgang Sarlet em Curso de Direito Climático (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2023), ao tratar do poder de polícia administrativo, “a prescrição atinge a pretensão e, indiretamente, as ações condenatórias; e a decadência fulmina um direito potestativo e, indiretamente, ações constitutivas”. A conclusão a que chega é convergente: quando se trata do prazo para apuração e punição, o instituto que opera é a decadência, não a prescrição. A Lei 9.873/99, portanto, chama pelo nome errado o fenômeno que disciplina.

Por que a atecnia importa na prática

Seria possível argumentar que a discussão é puramente acadêmica — que, no fim das contas, tanto faz chamar de prescrição ou decadência, porque o resultado prático é o mesmo: a perda do poder de punir. Mas essa objeção, embora sedutora pela simplicidade, ignora consequências jurídicas relevantes. A decadência não se interrompe nem se suspende, salvo disposição legal expressa; a prescrição admite causas de interrupção e suspensão com maior amplitude. A decadência pode ser reconhecida de ofício pelo juiz quando se tratar de direitos indisponíveis; a prescrição segue regras distintas de alegação e conhecimento. E o regime de contagem, embora possa coincidir em alguns casos, obedece a lógicas diversas. Quando a lei usa o rótulo “prescrição” para um fenômeno que é materialmente decadencial, abre-se a porta para que a Administração invoque causas interruptivas ou suspensivas que, tecnicamente, não deveriam incidir sobre prazos decadenciais.

O caso julgado pelo TRF3 na Apelação Cível nº 5000193-23.2024.4.03.6125 expõe exatamente esse tipo de problema. A ANTT sustentou em suas razões recursais que não havia ocorrido prescrição da pretensão punitiva (reconhecendo, entre parênteses, tratar-se de decadência), tampouco da pretensão executória, argumentando que entre os atos praticados não teria transcorrido o prazo de cinco anos. A sentença de primeiro grau, contudo, identificou que os atos intermediários praticados pela agência — notificação, certificação de ausência de recurso e outros atos procedimentais — eram meramente ordinatórios e não possuíam o condão de suspender ou interromper o prazo da chamada prescrição intercorrente prevista no §1º do artigo 1º da Lei 9.873/99. O Desembargador Federal Valdeci dos Santos, ao negar provimento à apelação, confirmou integralmente esse entendimento, reconhecendo a paralisação injustificada do procedimento administrativo por período superior a três anos.

A prescrição intercorrente e a inércia administrativa

O §1º do artigo 1º da Lei 9.873/99 estabelece que “incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho”. Trata-se de uma regra que penaliza a morosidade estatal, impedindo que processos administrativos sancionadores permaneçam indefinidamente abertos, com o autuado submetido à incerteza jurídica sem que a Administração demonstre diligência mínima na condução do feito. A ratio legis é evidente: se o Estado tem o dever de apurar infrações com eficiência, e se o poder punitivo encontra limites temporais como corolário da segurança jurídica, a inércia injustificada do órgão sancionador não pode ser tolerada pelo ordenamento.

No caso concreto apreciado pelo TRF3, entre o esgotamento do prazo de defesa (março de 2015) e a constituição definitiva do débito (junho de 2018) transcorreram mais de três anos sem qualquer ato substancial que impulsionasse o procedimento. A ANTT tentou argumentar que atos meramente ordinatórios — como a simples certificação de que o autuado não apresentou recurso — seriam suficientes para afastar a incidência da prescrição intercorrente. A tese foi rejeitada, e com razão. Admitir que despachos de mero expediente, sem conteúdo decisório e sem qualquer avanço na instrução ou no julgamento do feito, possam servir como marcos interruptivos equivaleria a esvaziar por completo a norma do §1º do artigo 1º. Bastaria à Administração juntar uma certidão qualquer a cada dois anos e onze meses para manter o processo artificialmente “vivo” por tempo indeterminado.

A doutrina especializada, analisando o regime do Código Florestal e suas interfaces com a Lei 9.873/99, registra a preocupação do próprio Supremo Tribunal Federal com a questão dos prazos extintivos no âmbito sancionador ambiental. Conforme registrado em Lei Florestal (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2022), o STF, nas ADIs 4.902 e 4.937 e na ADC 42, conferiu interpretação conforme a Constituição ao artigo 59, §5º, do Código Florestal, “de modo a afastar, no decurso da execução dos termos de compromissos subscritos nos programas de regularização ambiental, o risco de decadência ou prescrição, seja dos ilícitos ambientais praticados antes de 22.7.2008, seja das sanções deles decorrentes”. Perceba-se que o próprio Supremo, ao tratar do tema, empregou as duas expressões — decadência e prescrição — reconhecendo implicitamente que o fenômeno admite enquadramento em ambas as categorias, a depender do momento processual e da natureza do direito em jogo.

O que muda para o produtor rural autuado

A consequência prática dessa distinção é direta e relevante para quem enfrenta um processo administrativo sancionador. Se o prazo previsto no caput do artigo 1º da Lei 9.873/99 é materialmente decadencial (ainda que a lei o chame de prescricional), a Administração não pode se valer de causas genéricas de interrupção para dilatar indefinidamente o período de apuração. A instauração do processo administrativo interrompe o prazo, conforme prevê o §1º do artigo 2º da mesma lei, mas essa interrupção não autoriza nova contagem integral de cinco anos se o procedimento for abandonado em seguida. E a regra dos três anos de paralisação — a prescrição intercorrente — funciona como uma segunda trava de segurança, impedindo que o processo instaurado sirva apenas como pretexto formal para manter viva uma pretensão punitiva que a Administração não tem interesse ou capacidade de exercer.

Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a jurisprudência tem interpretado adequadamente os dispositivos legais, reconhecendo que o prazo do artigo 1º da Lei 9.873/99, antes da constituição definitiva do crédito, configura verdadeira decadência do direito de constituir o crédito administrativo; e que, instaurado o processo, a paralisação por mais de três anos enseja a extinção do poder punitivo. Em qualquer dos cenários — decadência ou prescrição — o resultado é a perda do direito de punir, o que abrange tanto a cobrança do crédito não tributário quanto a manutenção de sanções acessórias, como embargos e apreensões.

O julgado do TRF3 confirma essa leitura com clareza meridiana. A sentença mantida pelo Desembargador Valdeci dos Santos não apenas reconheceu a prescrição intercorrente como também majorou os honorários advocatícios sucumbenciais, sinalizando que a resistência infundada da Administração ao reconhecimento do prazo extintivo gera consequências processuais adicionais. Trata-se de um precedente que reforça a segurança jurídica e impõe à Administração o ônus de conduzir seus procedimentos sancionadores com efetividade e tempestividade.

O que fazer diante de um processo administrativo paralisado

Para o produtor rural ou empresário que possui um auto de infração pendente de julgamento há anos, a primeira providência é verificar a cronologia dos atos processuais. A análise deve ser feita com rigor: identificar a data da lavratura do auto, a data da notificação, o momento em que se encerrou o prazo de defesa ou recurso, e — principalmente — os intervalos entre os atos praticados pela Administração. Se entre dois atos substanciais (não meramente ordinatórios) transcorreram mais de três anos, a prescrição intercorrente está configurada; se entre a data da infração e a instauração do processo transcorreram mais de cinco anos sem qualquer ato de apuração, a decadência propriamente dita pode ser arguida.

A segunda providência é não confiar na terminologia legal como guia exclusivo de argumentação. Sustentar apenas “prescrição” pode enfraquecer a tese em situações nas quais o enquadramento correto é decadencial, especialmente porque o regime jurídico da decadência é mais favorável ao administrado (não admite interrupção genérica, pode ser reconhecida de ofício). A defesa técnica deve demonstrar ao julgador — administrativo ou judicial — que a lei usa o nome errado, que a doutrina e a jurisprudência reconhecem a dualidade dos institutos, e que o resultado prático é o mesmo: a extinção do poder sancionador. Mas a qualificação jurídica correta reforça a tese e reduz a margem de manobra da Administração para invocar causas interruptivas artificiais.

A lição que o caso do TRF3 deixa é inequívoca. A Administração Pública não dispõe de tempo ilimitado para exercer seu poder punitivo, e a inércia estatal tem consequências jurídicas que independem da nomenclatura que a lei adote. Chamar de prescrição o que é decadência não altera a realidade dos fatos nem protege o Estado de suas próprias omissões. O produtor rural que identifica a paralisação injustificada de seu processo administrativo tem, na Lei 9.873/99 — corretamente interpretada —, um instrumento eficaz para encerrar definitivamente a pretensão punitiva e retomar a normalidade de suas atividades.