STJ: municípios consorciados e aterro irregular
Jurisprudência Ambiental

STJ: Municípios consorciados respondem por dano ambiental em aterro irregular

17/04/2026 STJ Agravo em Recurso Especial Processo: 00055092519988260278

SPF COORDENADORIA DE PROCESSAMENTO DE FEITOS DE DIREITO PÚBLICO

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Fato

Municípios integrantes do Consórcio Intermunicipal Para Aterro Sanitário (CIPAS), na região do Alto Tietê (SP), foram acionados pelo Ministério Público do Estado de São Paulo em razão da deposição irregular de lixo urbano em área particular, sem prévio licenciamento ambiental, em ofensa à Resolução CONAMA 1/85. A operação do aterro foi executada por uma empreiteira e resultou em danos ambientais de grande magnitude, avaliados inicialmente em centenas de milhões de reais. O caso chegou ao STJ após o Município de Arujá agravar da decisão de inadmissão do recurso especial, sustentando cerceamento de defesa e ausência de responsabilidade direta do ente municipal.

Questão jurídica

A questão jurídica central consistiu em definir se os municípios integrantes do consórcio poderiam ser considerados devidamente citados e representados nos autos por meio do próprio consórcio, detentor de mandato outorgado pelos entes consorciados, ou se seria necessária citação e intimação pessoal de cada ente público. Secundariamente, discutiu-se a extensão da responsabilidade dos municípios consorciados pelos danos ambientais causados pelo CIPAS e pela empreiteira contratada, incluindo a possibilidade de responsabilização subsidiária dos entes municipais.

Resultado

O STJ, por meio de decisão monocrática do Ministro Marco Aurélio Bellizze, conheceu do agravo do Município de Arujá para não conhecer do recurso especial. A alegação de falta de citação esbarrou na Súmula 7/STJ, porque o TJSP afirmou que o CIPAS, com mandato dos municípios, foi regularmente citado e que os Municípios de Arujá, Santa Isabel e Suzano também foram citados individualmente. Quanto à responsabilidade, o STJ aplicou a Súmula 83/STJ: o acórdão paulista, que considerou os municípios poluidores indiretos com responsabilidade solidária, mas de execução subsidiária, está alinhado à jurisprudência da Corte.

Contexto do julgamento

O caso em análise envolve um dos mais relevantes litígios ambientais relacionados à gestão de resíduos sólidos na região metropolitana de São Paulo. O Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou ação civil pública em face do Consórcio Intermunicipal Para Aterro Sanitário (CIPAS), dos municípios consorciados e de uma empreiteira, em razão da deposição de lixo urbano em área particular sem o indispensável licenciamento ambiental prévio, conduta que viola frontalmente a Resolução CONAMA 1/85 e os princípios estruturantes do direito ambiental brasileiro. O aterro operava para receber os resíduos coletados nos municípios integrantes do consórcio do Alto Tietê, entre eles Arujá, Santa Isabel, Poá, Suzano, Itaquaquecetuba e Ferraz de Vasconcelos.

Em primeiro grau, a ação foi julgada parcialmente procedente contra o CIPAS e procedente contra a empreiteira, com fixação de indenizações da ordem de R$ 100 milhões e R$ 150 milhões, respectivamente. O Tribunal de Justiça de São Paulo, ao apreciar os recursos, reconheceu o caráter exorbitante dos valores fixados sem critério técnico adequado e determinou que a quantificação dos danos fosse realizada na fase de execução, com base no Plano de Recuperação de Área Degradada (PRAD), com participação da CETESB, do Ministério Público e dos demandados. A decisão foi classificada pelo TJSP como estruturante, com projeção sobre interesses transgeracionais, dada a gravidade e a extensão dos danos ambientais verificados.

Inconformado, o Município de Arujá interpôs recurso especial ao STJ, o qual não foi admitido na origem, dando ensejo ao agravo em recurso especial (AREsp 2624196/SP). O município sustentou, em síntese, que jamais foi pessoalmente citado ou intimado nos autos, que a representação pelo consórcio não supriria a prerrogativa de intimação pessoal da Fazenda Pública, e que a responsabilidade pelos danos deveria recair primariamente sobre a empreiteira e, subsidiariamente, sobre o CIPAS, enquanto pessoa jurídica dotada de personalidade própria.

Fundamentos da decisão

Em decisão monocrática, o Ministro Marco Aurélio Bellizze conheceu do agravo para não conhecer do recurso especial do Município de Arujá, com base nas Súmulas 7 e 83 do STJ. No que se refere ao cerceamento de defesa, o relator transcreveu o acórdão do TJSP, segundo o qual o CIPAS detinha poderes de representação judicial outorgados pelos próprios municípios por escrituras de mandato, foi regularmente citado e pediu que as citações fossem feitas apenas em seu nome, como representante legal de todos os municípios demandados. O tribunal paulista registrou, além disso, que os Municípios de Santa Isabel, Arujá e Suzano foram citados individualmente, conforme certidões dos autos, e que houve defesa a tempo e modo. Para o STJ, desconstituir a premissa de que o município recorrente foi devidamente citado exigiria reexame de fatos e provas, o que a Súmula 7/STJ veda em recurso especial; por isso, a alegação de cerceamento, inclusive a da prerrogativa de intimação pessoal da Fazenda Pública, não foi revista.

Quanto à responsabilidade ambiental, o relator transcreveu o acórdão do TJSP, para o qual os municípios, como poluidores indiretos, respondem pelos danos porque se beneficiaram do uso do aterro e, ao mesmo tempo, se omitiram no dever de fiscalizar a atividade irregular da empreiteira. Com apoio na Súmula 652 do STJ, o tribunal paulista manteve a responsabilidade solidária dos municípios, mas de execução subsidiária. O STJ citou precedentes segundo os quais a omissão do ente público no dever de fiscalização gera responsabilidade objetiva e solidária, de execução subsidiária, nos termos do art. 14, § 1º, da Lei n. 6.938/1981, e, por estar o acórdão alinhado a essa jurisprudência, aplicou a Súmula 83/STJ. O pedido de que a responsabilidade recaísse primeiro sobre a empreiteira e só subsidiariamente sobre o consórcio não prosperou, mas a execução contra os municípios continua subsidiária, na condição de devedores-reserva.

O acórdão do TJSP, que prevaleceu com o não conhecimento do recurso especial, também se notabiliza pela adoção da chamada decisão estruturante, instrumento processual de crescente aplicação nas ações que envolvem danos ambientais de grande escala. O STJ não examinou esse ponto. Nesse modelo, o Judiciário não apenas condena os réus ao pagamento de indenização, mas define parâmetros para a recuperação progressiva do ambiente degradado, com fixação de obrigações de fazer, prazos, garantias e monitoramento contínuo. A determinação de que o juízo da execução quantifique os danos pela via do PRAD, levando em conta os subsídios da CETESB, do Ministério Público e dos demandados, é expressão direta dessa metodologia, que privilegia a efetiva reparação ambiental em detrimento de uma condenação meramente pecuniária desvinculada de qualquer planejamento técnico.

Alcance da decisão

A decisão do STJ no AREsp 2624196/SP não firmou tese nova: ao não conhecer do recurso especial, deixou de pé o que o TJSP decidiu sobre os consórcios públicos. Primeiro, o TJSP considerou que a citação do consórcio intermunicipal, detentor de mandato expresso dos entes consorciados, vinculava os municípios ao processo, e registrou que os Municípios de Arujá, Santa Isabel e Suzano também foram citados individualmente; o STJ não revisou essa premissa, por depender de prova (Súmula 7/STJ). Segundo, os municípios integrantes do consórcio, como poluidores indiretos que se beneficiaram do aterro e se omitiram na fiscalização, respondem pelos danos da operação irregular de forma solidária, mas com execução subsidiária, entendimento que o STJ considerou alinhado à sua jurisprudência sobre responsabilidade ambiental objetiva e solidária (Súmula 83/STJ). Essas teses dialogam com a orientação firmada pelo próprio STJ em precedentes como o REsp 1.071.741/SP e o REsp 650.728/SC, nos quais a Corte reconheceu a responsabilidade solidária de entes públicos e privados pelos danos ao meio ambiente, independentemente da aferição de culpa individual de cada agente.

O acórdão do TJSP, que prevaleceu com o não conhecimento do recurso especial, reafirma, ainda, a legitimidade das decisões estruturantes em matéria ambiental como instrumento idôneo para garantir a efetividade da tutela jurisdicional em casos de danos de longa duração e difícil reversão, alinhando-se à proteção dos interesses das presentes e futuras gerações preconizada pelo art. 225 da Constituição Federal. A exigência de que a quantificação dos danos seja feita com base em critérios técnicos, por meio do PRAD, representa avanço significativo na jurisprudência ambiental, evitando tanto a subavaliação quanto a fixação arbitrária de valores indenizatórios, e garantindo que a reparação seja efetivamente direcionada à recuperação da área degradada.

Perguntas Frequentes

Municípios em consórcio respondem por danos ambientais causados por empresa contratada?
Sim. No caso, o TJSP reconheceu a responsabilidade solidária dos municípios, como poluidores indiretos que se beneficiaram do aterro e se omitiram na fiscalização, mas de execução subsidiária, conforme a Súmula 652 do STJ. O STJ não conheceu do recurso especial, por estar o acórdão alinhado à sua jurisprudência.
É necessária citação individual de cada município em ação contra consórcio público?
No caso, o TJSP entendeu que a citação do consórcio, detentor de mandato expresso dos municípios, bastava, e registrou que os Municípios de Arujá, Santa Isabel e Suzano também foram citados individualmente. O STJ não reexaminou a questão, porque isso exigiria revolver fatos e provas (Súmula 7/STJ).
O que são decisões estruturantes em ações ambientais?
Decisões estruturantes são instrumentos judiciais que vão além da condenação pecuniária, definindo obrigações de fazer, prazos e monitoramento contínuo para recuperação ambiental. O Judiciário determina a elaboração de Plano de Recuperação de Área Degradada (PRAD) com supervisão técnica de órgãos ambientais.
Como funciona a responsabilidade solidária em danos ambientais?
A responsabilidade solidária permite que qualquer dos causadores do dano seja responsabilizado integralmente pela reparação, independentemente do grau de participação. No direito ambiental, entes públicos e privados respondem conjuntamente pelos danos; quando o Poder Público responde por omissão no dever de fiscalizar, porém, a execução contra ele é subsidiária (Súmula 652 do STJ), como no caso dos municípios consorciados.
Qual a importância do PRAD na quantificação de danos ambientais?
O PRAD (Plano de Recuperação de Área Degradada) fornece critérios técnicos para quantificar danos e definir medidas de recuperação ambiental. Evita fixação arbitrária de valores indenizatórios e garante que a reparação seja efetivamente direcionada à restauração da área degradada, com participação de órgãos técnicos especializados.

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