STJ analisa multa do IBAMA por queima descontrolada e ônus da prova
HERMAN BENJAMIN
Um proprietário rural foi autuado pelo IBAMA após perder o controle de uma queima controlada autorizada para 345 hectares, que acabou atingindo área significativamente superior, estimada em 1.158 hectares de área agropastoril. O autuado alegou caso fortuito em razão de mudança climática e aumento dos ventos, apresentando laudo técnico próprio para contestar a extensão da área indicada no auto de infração. O IBAMA utilizou técnicas de geoprocessamento para dimensionar a área atingida, diante da impossibilidade técnica de realização de perícia presencial anos após o evento.
A questão jurídica central consiste em definir sobre quem recai o ônus da prova no processo administrativo ambiental, especialmente quando o administrado contesta a extensão da área atingida por queima irregular e requer a produção de prova pericial. Discute-se também se a recusa da Administração em produzir a perícia solicitada, fundamentada na inviabilidade técnica decorrente do tempo transcorrido, configura cerceamento de defesa e violação aos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa.
O STJ, por meio do Ministro Herman Benjamin, analisou o Agravo em Recurso Especial interposto pelo IBAMA contra acórdão do TRF da 6ª Região que havia dado provimento aos embargos à execução fiscal, afastando a multa aplicada. O tribunal de origem havia entendido que a ausência de perícia técnica violava os princípios da administração pública, posição contestada pelo IBAMA sob o argumento de que o ônus probatório recaía sobre o administrado e a perícia havia sido recusada com fundamentação adequada.
Contexto do julgamento
O caso tem origem em auto de infração lavrado pelo IBAMA contra proprietário rural que, em julho de 2003, deu início a uma queima controlada em sua fazenda Porangaba, devidamente autorizada para uma área de 345 hectares de pastagem. Segundo o próprio autuado, em 8 de julho de 2003, em razão de mudança climática e aumento da velocidade dos ventos, perdeu-se o controle da queima, e o fogo se alastrou para além dos limites autorizados. A análise por geoprocessamento realizada pelo IBAMA anos depois identificou queima em área agropastoril de 1.158 hectares, além de desmatamento seguido de queima em outros 1.859 hectares, dos quais parte já havia sido objeto de autuação separada.
O autuado apresentou defesa administrativa acompanhada de laudo técnico próprio, datado de agosto de 2003, e requereu a realização de perícia para contestar a dimensão da área indicada no auto de infração. A Procuradoria Federal do IBAMA, em despacho de 2004, determinou a realização de nova vistoria por servidor do órgão para afastar eventual alegação de cerceamento de defesa. Contudo, em 2007, o Núcleo de Geoprocessamento informou que, diante do tempo transcorrido e das alterações no uso do solo, tornava-se tecnicamente inviável a realização de vistoria presencial com precisão, sendo adotada a metodologia de comparação de imagens de satélite para identificar as áreas atingidas pela coloração do solo.
O processo administrativo resultou na manutenção da autuação e da penalidade aplicada. Não concordando com a decisão, o autuado opôs embargos à execução fiscal promovida para a cobrança da multa ambiental. O Tribunal Regional Federal da 6ª Região deu provimento aos embargos, entendendo que a ausência de perícia técnica violava os princípios da administração pública e configurava cerceamento de defesa, decisão que o IBAMA passou a contestar por meio do Recurso Especial ora em análise perante o STJ.
Fundamentos da decisão
O núcleo da controvérsia jurídica reside na interpretação do art. 36 da Lei n. 9.784/1999, que trata da instrução probatória no processo administrativo, e do art. 38, § 2º, do mesmo diploma legal, que autoriza a Administração a recusar a produção de provas que considerar desnecessárias ou impertinentes, desde que motive adequadamente tal recusa. O IBAMA sustenta que, nos termos dessas disposições, cabe ao administrado comprovar os fatos por ele alegados, e que a recusa da perícia foi devidamente fundamentada na inviabilidade técnica decorrente do decurso do tempo e nas alterações sofridas pelo imóvel, o que afasta a alegação de cerceamento de defesa. A questão se entrelaça com o atributo da presunção de legitimidade dos atos administrativos, segundo o qual o auto de infração lavrado por agente competente goza de presunção relativa de veracidade, transferindo ao administrado o encargo de desconstituí-lo por prova inequívoca.
Sob o prisma do direito ambiental sancionador, o art. 19 da Lei n. 9.605/1998 estabelece que a perícia produzida no curso do processo administrativo ambiental deve ser realizada por funcionário público do órgão ambiental ou por entidade contratada para tanto, podendo ser contestada por contra-laudo apresentado pelo autuado. No caso concreto, o laudo apresentado pelo autuado foi considerado insuficiente pela autoridade administrativa, pois sequer determinava com precisão a área atingida, indicando apenas valores aproximados, enquanto o geoprocessamento realizado pelo IBAMA apontou com clareza a extensão dos danos. A análise dos autos revela ainda que o próprio autuado admitiu ter iniciado a queima e ter perdido o controle do fogo, o que, segundo a Procuradoria Federal, seria suficiente para comprovar a autoria e a materialidade da infração, cabendo ao interessado demonstrar a ocorrência de caso fortuito ou força maior por meio de documentação idônea, como certidões do INPE sobre a ocorrência de eventos climáticos extremos na região e data em questão. Para compreender melhor as consequências das autuações ambientais e os instrumentos de controle utilizados pelo IBAMA, vale conferir o guia sobre embargo ambiental, que esclarece os diferentes tipos de sanções aplicáveis às infrações ambientais.
O TRF da 6ª Região, ao afastar a autuação, fundamentou sua decisão no inciso LV do art. 5º da Constituição Federal, que assegura aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, o contraditório e a ampla defesa com os meios e recursos a eles inerentes. Para o tribunal de origem, a negativa de realização da perícia teria comprometido o exercício do direito de defesa do autuado. O IBAMA, em contrapartida, argumenta que a garantia constitucional não é absoluta e não impõe à Administração a obrigação de produzir provas inúteis ou tecnicamente inviáveis, especialmente quando o próprio administrado contribuiu para a impossibilidade probatória ao não requerer a realização da perícia imediatamente após a lavratura do auto de infração, em 2003. A tensão entre essas duas perspectivas — proteção ao direito de defesa e efetividade da fiscalização ambiental — é o eixo central sobre o qual o STJ é chamado a se pronunciar.
Teses firmadas
A matéria debatida neste processo dialoga com orientações já consolidadas na jurisprudência do STJ acerca do processo administrativo sancionador ambiental. O tribunal superior tem reiteradamente reconhecido que os autos de infração lavrados por agentes do IBAMA gozam de presunção de legitimidade e veracidade, de modo que incumbe ao administrado o ônus de produzir prova robusta e convincente para afastar a infração imputada, não sendo suficiente a mera negativa ou a apresentação de laudos genéricos e imprecisos. Nessa linha, o STJ já assentou que a recusa motivada de produção de determinada prova no âmbito do processo administrativo não configura, por si só, cerceamento de defesa, desde que a Administração apresente fundamentação técnica ou jurídica adequada para justificar a prescindibilidade da diligência requerida, em respeito ao princípio da motivação dos atos administrativos previsto no art. 50 da Lei n. 9.784/1999.
No que tange especificamente à questão da queima descontrolada, a jurisprudência ambiental consolidada aponta que o reconhecimento de caso fortuito ou força maior como excludente de responsabilidade administrativa exige comprovação cabal por parte do autuado, não bastando a alegação unilateral de que as condições climáticas contribuíram para o alastramento do fogo. A responsabilidade pelo controle da queima autorizada é do titular da autorização, que deve adotar todas as medidas preventivas necessárias para evitar a propagação do fogo além dos limites estabelecidos. O precedente ora em análise reforça a importância da atuação diligente do administrado desde o momento da lavratura do auto de infração, sob pena de preclusão de determinadas oportunidades probatórias que, com o decurso do tempo, tornam-se tecnicamente irrealizáveis, comprometendo irremediavelmente a possibilidade de desconstituição do ato punitivo.