STJ barra recurso do IBAMA e mantém nula multa por queima sem perícia
HERMAN BENJAMIN
Um proprietário rural foi autuado pelo IBAMA após perder o controle de uma queima controlada autorizada para 345 hectares, que atingiu área superior à autorizada, estimada pelo IBAMA em 1.158 hectares de área agropastoril, por um geoprocessamento que o TRF da 6ª Região considerou impreciso. O autuado alegou caso fortuito em razão de mudança climática e aumento dos ventos, apresentando laudo técnico próprio para contestar a extensão da área indicada no auto de infração. O IBAMA utilizou técnicas de geoprocessamento para dimensionar a área atingida, diante da impossibilidade técnica de realização de perícia presencial anos após o evento.
A questão jurídica central consiste em definir sobre quem recai o ônus da prova no processo administrativo ambiental, especialmente quando o administrado contesta a extensão da área atingida por queima irregular e requer a produção de prova pericial. Discute-se também se a recusa da Administração em produzir a perícia solicitada, fundamentada na inviabilidade técnica decorrente do tempo transcorrido, configura cerceamento de defesa e violação aos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa.
Em decisão monocrática, o Ministro Herman Benjamin conheceu do agravo do IBAMA para não conhecer do recurso especial, por deficiência de fundamentação (Súmula 284/STF) e por exigir reexame de provas (Súmula 7/STJ). Ficou mantido o acórdão do TRF da 6ª Região, que negou provimento à apelação do IBAMA e manteve a nulidade da multa e da certidão de dívida ativa por ausência da perícia e motivação insuficiente, com majoração dos honorários contra o órgão.
Contexto do julgamento
O caso tem origem em auto de infração lavrado pelo IBAMA contra proprietário rural que, em julho de 2003, deu início a uma queima controlada em seu imóvel rural, devidamente autorizada para uma área de 345 hectares de pastagem. Segundo o próprio autuado, em 8 de julho de 2003, em razão de mudança climática e aumento da velocidade dos ventos, perdeu-se o controle da queima, e o fogo se alastrou para além dos limites autorizados. A análise por geoprocessamento realizada pelo IBAMA anos depois identificou queima em área agropastoril de 1.158 hectares, além de desmatamento seguido de queima em outros 1.859 hectares, dos quais parte já havia sido objeto de autuação separada.
O autuado apresentou defesa administrativa acompanhada de laudo técnico próprio, datado de agosto de 2003, e requereu a realização de perícia para contestar a dimensão da área indicada no auto de infração. A Procuradoria Federal do IBAMA, em despacho de 2004, determinou a realização de nova vistoria por servidor do órgão para afastar eventual alegação de cerceamento de defesa. Contudo, em 2007, o Núcleo de Geoprocessamento informou que, diante do tempo transcorrido e das alterações no uso do solo, tornava-se tecnicamente inviável a realização de vistoria presencial com precisão, sendo adotada a metodologia de comparação de imagens de satélite para identificar as áreas atingidas pela coloração do solo.
O processo administrativo resultou na manutenção da autuação e da penalidade aplicada. Não concordando com a decisão, o autuado opôs embargos à execução fiscal promovida para a cobrança da multa ambiental. A sentença acolheu os embargos e anulou o ato punitivo e a certidão de dívida ativa. O Tribunal Regional Federal da 6ª Região negou provimento à apelação do IBAMA, entendendo que a ausência da perícia requerida e a motivação insuficiente da multa violavam a legalidade, a motivação, o contraditório e a ampla defesa. O IBAMA interpôs recurso especial, que não foi admitido, e levou a questão ao STJ por agravo.
Fundamentos da decisão
O núcleo da controvérsia jurídica reside na interpretação do art. 36 da Lei n. 9.784/1999, que trata da instrução probatória no processo administrativo, e do art. 38, § 2º, do mesmo diploma legal, que autoriza a Administração a recusar a produção de provas que considerar desnecessárias ou impertinentes, desde que motive adequadamente tal recusa. O IBAMA sustenta que, nos termos dessas disposições, cabe ao administrado comprovar os fatos por ele alegados, e que a recusa da perícia foi devidamente fundamentada na inviabilidade técnica decorrente do decurso do tempo e nas alterações sofridas pelo imóvel, o que afasta a alegação de cerceamento de defesa. A questão se entrelaça com o atributo da presunção de legitimidade dos atos administrativos, segundo o qual o auto de infração lavrado por agente competente goza de presunção relativa de veracidade, transferindo ao administrado o encargo de desconstituí-lo por prova inequívoca.
Sob o prisma do direito ambiental sancionador, o art. 19 da Lei n. 9.605/1998 estabelece que a perícia de constatação do dano ambiental, sempre que possível, fixará o montante do prejuízo causado para efeitos de prestação de fiança e cálculo de multa. No processo administrativo, a Procuradoria Federal considerou insuficiente o laudo apresentado pelo autuado, por indicar apenas valores aproximados da área atingida, e se apoiou no geoprocessamento do IBAMA. O TRF da 6ª Região, porém, registrou a notória imprecisão desse termo de constatação, feito só em 2007, cujos quantitativos não permitem identificar a relação com a área informada no auto de infração. A análise dos autos revela ainda que o próprio autuado admitiu ter iniciado a queima e ter perdido o controle do fogo, o que, segundo a Procuradoria Federal, seria suficiente para comprovar a autoria e a materialidade da infração, cabendo ao interessado demonstrar a ocorrência de caso fortuito ou força maior por meio de documentação idônea, como certidões do INPE sobre a ocorrência de eventos climáticos extremos na região e data em questão. Para compreender melhor as consequências das autuações ambientais e os instrumentos de controle utilizados pelo IBAMA, vale conferir o guia sobre embargo ambiental, que esclarece os diferentes tipos de sanções aplicáveis às infrações ambientais.
O TRF da 6ª Região, ao afastar a autuação, fundamentou sua decisão no inciso LV do art. 5º da Constituição Federal, que assegura aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, o contraditório e a ampla defesa com os meios e recursos a eles inerentes. Para o tribunal de origem, a negativa de realização da perícia teria comprometido o exercício do direito de defesa do autuado. O IBAMA, em contrapartida, argumenta que a perícia era impertinente e inviável pelo decurso do tempo, e que sua recusa foi fundamentada. O acórdão registra, porém, que o autuado requereu a perícia em 20/08/2003, poucos dias depois do fato constatado em 07/08/2003, e que o setor técnico só se manifestou em 2007. O STJ, porém, não chegou a examinar essa tensão. Em decisão monocrática, o Ministro Herman Benjamin conheceu do agravo para não conhecer do recurso especial, porque as razões do IBAMA não impugnaram especificamente os fundamentos do acórdão (Súmula 284/STF) e acolhê-las exigiria reexame de provas (Súmula 7/STJ). Ficou mantida, assim, a nulidade da multa e da certidão de dívida ativa declarada nas instâncias de origem.
O que o caso indica
Esta decisão não firmou tese de mérito. O STJ não conheceu do recurso especial e, por isso, não examinou o ônus da prova nem a presunção de legitimidade do auto de infração. Prevaleceu o entendimento do TRF da 6ª Região de que o art. 36 da Lei n. 9.784/1999 atribui ao interessado o ônus de provar os fatos que alega, mas não afasta o dever de instrução da própria Administração, que não tem poderes absolutos. No caso, o tribunal de origem concluiu que o IBAMA não realizou a perícia prevista no art. 19 da Lei n. 9.605/1998, não justificou a impossibilidade de produzi-la e motivou de forma insuficiente o ato punitivo, o que violou a legalidade, a motivação, o contraditório e a ampla defesa.
Quanto à queima descontrolada, a exigência de que o autuado provasse caso fortuito com certidão do INPE e imagens de satélite foi posição da Procuradoria Federal, e o TRF da 6ª Região a rejeitou. Para o tribunal, se a Administração entendia necessários esses documentos, deveria ela mesma solicitá-los aos órgãos competentes, nos termos dos arts. 29, 36 e 37 da Lei n. 9.784/1999, diante da dificuldade de o particular obtê-los. A responsabilidade pelo controle da queima autorizada é do titular da autorização, que deve adotar todas as medidas preventivas necessárias para evitar a propagação do fogo além dos limites estabelecidos. O caso mostra o peso de requerer a perícia logo na defesa. O autuado o fez em 20/08/2003, mas a perícia não foi realizada, e só em 2007 o setor técnico do IBAMA declarou a vistoria inviável pelo tempo decorrido. Sem a perícia e com motivação insuficiente, a multa foi anulada, e a nulidade ficou mantida porque o STJ não conheceu do recurso do IBAMA.