STJ: Prescrição Intercorrente em Processo Administrativo do IBAMA
SPF COORDENADORIA DE PROCESSAMENTO DE FEITOS DE DIREITO PÚBLICO
O IBAMA lavrou auto de infração ambiental e notificou o autuado em 12/05/2015. O processo administrativo sancionador permaneceu sem atos inequívocos de apuração por mais de três anos, sendo que em 28/09/2020 o advogado do autuado requereu cópia dos autos sem que decisão de primeiro grau houvesse sido proferida. O TRF da 1ª Região reconheceu a ocorrência da prescrição intercorrente, entendendo que os atos praticados no interregno não tinham conteúdo decisório ou instrutório apto a interromper o prazo prescricional.
A controvérsia central reside em saber se atos de movimentação processual sem conteúdo essencialmente decisório ou apuratório — como encaminhamentos internos, juntada de certidão de agravamento e despachos de simples expediente — são suficientes para interromper o fluxo do prazo da prescrição intercorrente no processo administrativo sancionador ambiental. O IBAMA sustentava que o requisito do prequestionamento havia sido atendido e que a decisão regional violou o art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999, ao restringir as causas interruptivas da prescrição intercorrente.
O STJ, em sede de agravo interno, reconheceu o prequestionamento da matéria e determinou o reexame do agravo em recurso especial anteriormente não conhecido. A Corte afastou o óbice formal e passou à análise de mérito do recurso especial obstaculizado pelo TRF da 1ª Região, tendo por base a tese do IBAMA sobre a amplitude das causas interruptivas da prescrição intercorrente administrativa ambiental.
Contexto do julgamento
O presente caso tem origem em um auto de infração ambiental lavrado pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) com notificação do autuado ocorrida em 12 de maio de 2015. A partir desse marco interruptivo inicial da prescrição da pretensão punitiva, o processo administrativo sancionador seguiu tramitando sem que fossem praticados, no entendimento do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, atos com conteúdo decisório ou instrutório efetivo capazes de interromper novamente o prazo prescricional. Em setembro de 2020, após mais de cinco anos da notificação, o patrono do autuado requereu cópia integral dos autos administrativos, momento em que ainda não havia decisão de primeiro grau no processo.
O TRF da 1ª Região, ao apreciar agravo de instrumento interposto pelo autuado, manteve a decisão de primeiro grau que reconheceu a prescrição intercorrente. O acórdão regional assentou que atos como o encaminhamento do processo ao Ministério Público Estadual, a juntada de certidões e despachos de simples expediente não configuram causas interruptivas do prazo prescricional, por lhes faltar o requisito de serem atos inequívocos que importem apuração do fato, conforme exige o art. 2º, inciso II, da Lei n. 9.873/1999. O fundamento central adotado pelo tribunal de origem foi que, entre a notificação em maio de 2015 e o requerimento de cópia em setembro de 2020, não houve nenhum marco interruptivo válido, configurando lapso superior a três anos de inércia processual qualificada.
Diante desse entendimento, o IBAMA interpôs recurso especial apontando violação ao art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999 e dissenso jurisprudencial, sustentando que a limitação imposta pelo acórdão regional às causas interruptivas da prescrição intercorrente não encontra respaldo legal. O recurso foi inadmitido na origem, o que levou à interposição do agravo em recurso especial perante o STJ, que inicialmente não o conheceu por ausência de prequestionamento. O IBAMA então manejou agravo interno, dando origem à decisão ora analisada.
Fundamentos da decisão
O cerne da controvérsia jurídica reside na interpretação do regime de prescrição intercorrente aplicável aos processos administrativos sancionadores ambientais. O art. 21, § 2º, do Decreto 6.514/2008 prevê expressamente que incide a prescrição no procedimento de apuração do auto de infração paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho. Em paralelo, o art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999 estabelece regra semelhante para o processo administrativo federal em geral. A questão que se coloca é de alta relevância prática: quais atos processuais têm o condão de interromper esse prazo, impedindo o reconhecimento da prescrição intercorrente? O IBAMA defende uma interpretação mais ampla, segundo a qual atos de movimentação processual — ainda que sem conteúdo decisório ou apuratório estrito — seriam aptos a demonstrar que o processo não estava paralisado. Já o TRF da 1ª Região adotou posição mais restritiva, exigindo que o ato seja inequívoco e importe efetiva apuração do fato, nos termos do art. 2º, inciso II, da Lei n. 9.873/1999, afastando despachos de mero impulso processual.
Do ponto de vista da tutela do meio ambiente, a questão assume dimensão ainda mais delicada. O poder de polícia ambiental exercido pelo IBAMA tem como instrumento central o processo administrativo sancionador, por meio do qual se apuram as infrações e se aplica a correspondente sanção pecuniária — a multa ambiental. Quando a prescrição intercorrente é reconhecida, o Estado perde a pretensão punitiva administrativa, o que enfraquece o efeito dissuasório da fiscalização ambiental. Por outro lado, a demora excessiva na conclusão dos processos administrativos viola os princípios da eficiência e da razoável duração do processo, previstos no art. 37 e no art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal, e pode representar situação de impunidade institucionalizada. Esse equilíbrio entre a efetividade da sanção ambiental e a segurança jurídica do administrado é um dos temas mais sensíveis do direito ambiental sancionador, com reflexos diretos também sobre institutos como o embargo ambiental, que frequentemente integra o mesmo complexo de medidas adotadas no bojo de processos administrativos como o que originou o presente caso.
No plano processual, o Ministro Gurgel de Faria reconheceu que o requisito do prequestionamento foi satisfatoriamente atendido, pois o acórdão do TRF da 1ª Região enfrentou expressamente a tese de que atos sem conteúdo decisório ou instrutório são inaptos a interromper a prescrição, o que corresponde ao inverso da tese sustentada pelo IBAMA. De acordo com a jurisprudência consolidada do STJ, basta que a Corte de origem tenha se manifestado sobre a tese jurídica invocada pelo recorrente, ainda que para rejeitá-la, para que o prequestionamento reste configurado. Esse entendimento foi reafirmado recentemente no AgInt no REsp n. 2.107.069/SP, julgado pela Segunda Turma em agosto de 2024, e foi determinante para a superação do óbice formal que havia impedido o conhecimento do recurso especial na decisão anterior.
Teses firmadas
A decisão do STJ no AgInt no AREsp 3.087.119/DF, embora ainda não resolva definitivamente o mérito da controvérsia sobre as causas interruptivas da prescrição intercorrente, firma um importante precedente no plano da admissibilidade recursal: o prequestionamento se configura quando o tribunal de origem enfrenta expressamente a tese jurídica debatida, independentemente de a ter acolhido ou rejeitado. Esse entendimento reforça a sistemática recursal excepcional e garante que questões de direito federal relevantes, como a interpretação do art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999 e do art. 21, § 2º, do Decreto 6.514/2008, possam ser examinadas pelo STJ em sua função de uniformização da jurisprudência nacional. A superação do óbice formal abre caminho para que a Corte Superior defina, em caráter vinculante, o alcance das hipóteses de interrupção da prescrição intercorrente nos processos administrativos sancionadores do IBAMA, questão de enorme impacto para a gestão da fiscalização ambiental em todo o país.
O julgamento em tela dialoga diretamente com a crescente produção jurisprudencial do STJ sobre prescrição administrativa ambiental, tema que envolve a tensão entre o interesse público na punição dos danos ao meio ambiente e os direitos fundamentais do administrado à segurança jurídica e à razoável duração do processo. A definição de um critério claro e objetivo para distinguir os atos aptos a interromper a prescrição intercorrente daqueles de mero impulso procedimental é indispensável tanto para orientar a atuação dos órgãos de fiscalização ambiental quanto para conferir previsibilidade às partes envolvidas nos processos administrativos sancionadores, contribuindo para a efetividade do sistema de proteção ambiental brasileiro.