Competência supletiva do IBAMA para autuar atividade de carcinicultura licenciada por órgão estadual

DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto pelo INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA, contra acórdão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO prolatado na Apelação Cível n. 0803680-35.2017.4.05.8100 e assim ementado (fls. 1014-1015): ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. DESMATAMENTO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO. CARCINICULTURA. LICENÇA AMBIENTAL EXPEDIDA POR ÓRGÃO ESTADUAL. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SEMACE. ATUAÇÃO SUPLETIVA DO IBAMA. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. 1. Trata-se de apelação de sentença que julgou procedente o pedido exordial, declarando a nulidade do auto de infração nº 656418-D, lavrado pelo IBAMA/CE, e de todos os demais atos e sanções dele decorrentes, notadamente aqueles praticados no âmbito do processo administrativo nº 02007.000206/2011-66. Honorários advocatícios fixados em R$ 2.000,00 (dois mil reais), nos termos do art. 85, §8º, do CPC/2015. Entendeu o Juízo a quo que a SEMACE possui a competência concorrente para expedir licença ambiental para desenvolvimento da carcinicultura, bem como sua fiscalização. 2. Em suas razões, apela o IBAMA alegando deter a competência para exercer o poder de polícia no caso, porquanto a manifestação do ente estadual não afasta a atuação do ente público federal. Sustenta que a competência fiscalizatória de um ente da federação não exclui a do outro, conforme dispõe o art. 17, §3º, da LC 140/11. Argumenta ter identificado a infração a despeito do SEMACE não a ter identificado, de forma que não está questionando o licenciamento, mas sim a infração ambiental. Defende a legalidade da multa aplicada e o perigo de dano inverso com a interferência do Judiciário no mérito administrativo. Requer a improcedência do pedido do autor. 3. Adesivamente apela a parte autora pugnando pelo reconhecimento da prescrição intercorrente da pretensão punitiva da Administração, haja vista que o processo administrativo ficou parado por mais de 3 (três) anos consecutivos. Requer a fixação dos honorários sucumbenciais com base no art. 85, §3º, III, do CPC/2015, em razão da penalidade imposta ter sido superior a R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais) e de ter tido seu empreendimento embargado. 4. O caso dos autos trata de ação anulatória de infração ambiental, cujo Auto de Infração nº 656418-D foi lavrado pelo IBAMA, bem como o Termo de Embargo nº 596476-C, sendo atribuída à empresa Compescal Comércio de Pescado Aracatiense Ltda. a conduta de "dificultar a regeneração natural de vegetação nativa em área de preservação permanente de 221,33 ha no município de Aracati". A multa arbitrada foi no valor de R$ 1.100.000,00 (um milhão e cem mil reais), a qual foi majorada em sede de processo administrativo para R$ 2.200.000,00 (dois milhões e duzentos mil reais). 5. Analisando os documentos colacionados aos autos, verifica-se que a empresa autuada possui licença ambiental, fornecida pela Secretaria de Meio Ambiente do Ceará - SEMACE, para exercer atividade de carcinicultura na área objeto do aludido auto de infração desde 2006 (Licença-Operação nº 1485/2006), a qual teria sido renovada com vigência até 31/07/2018 (Licença-Operação nº 571/2014 - Id.: 4058100.2150249). 6. Inicialmente, sobre a prescrição intercorrente, prevista no art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/99, aplicável quando o processo administrativo permanece paralisado por prazo superior a 03 (três) anos, observa-se que no caso em questão não houve inércia ou desídia da administração. Na pág. 23 do Id.: 4058101.2377778 contém despacho datado de 21/08/2013, encaminhando o processo para instrução e julgamento, ao passo que na pág. 26 do mesmo identificador é possível constatar a conclusão do julgamento em 12/08/2016. Preliminar afastada. 7. Passa-se à análise do mérito. 8. A competência administrativa em matéria ambiental, definida no Art. 23 da Constituição Federal de 1988, é comum para todos os entes que integram a federação, contudo, a atuação da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios se dá em regime de cooperação, sendo conferido a cada ente um conjunto de atribuições originárias, reservando-se aos demais a possibilidade de intervir em caráter supletivo, a teor do disposto no Art. 2º, inciso II, da Lei Complementar nº140/2011. 9. No caso, a competência originária para o exercício do poder de polícia ambiental cabe a SEMACE, conforme o disposto no art. 8º, XIII, XIV e XV, da LC nº 140/2011. O mesmo diploma legal atribuiu caráter suplementar às intervenções do IBAMA nos casos em que forem caracterizadas omissões dos órgãos originalmente competentes. 10. Nesta toada, não foi identificada omissão por parte do órgão ambiental estadual, ao revés, observa-se que o empreendimento possui licença ambiental expedida por ele desde o ano de 2016, inclusive com renovação válida até 31/07/2018, cujo conteúdo afirma que o ato administrativo foi baseado no parecer técnico nº 3482/2014-DICOP/GECON, contém instruções para o funcionamento da atividade de carcinicultura e recomendações para a concessão da próxima licença de renovação. Dispõe, ainda, que o empreendimento ficará sob fiscalização da SEMACE (Id.: 4058100.2150249). Precedentes: (PROCESSO: 00012189120174050000, DESEMBARGADOR FEDERAL FREDERICO DANTAS, Segunda Turma, JULGAMENTO: 27/11/2018, PUBLICAÇÃO: DJE - Data: 07/02/2019; PROCESSO: 200881000145409, DESEMBARGADOR FEDERAL PAULO ROBERTO DE OLIVEIRA LIMA, Segunda Turma, JULGAMENTO: 15/05/2018, PUBLICAÇÃO: DJE - Data: 22/05/2018 - Página: 22. 11. No que diz respeito à fixação da verba honorária em R$ 2.000,00 (dois mil reais) a despeito do valor da causa ter sido estimado em R$ 2.200.000,00 (dois milhões e duzentos mil reais), com fundamento no art. 85, § 8º, do CPC, entende-se que este montante se mostrou manifestamente desproporcional e desarrazoado. 12. Entende-se que cabe ao intérprete, em respeito aos princípios da razoabilidade, da proporcionalidade, da igualdade e da vedação ao enriquecimento sem causa, e até mesmo por uma questão de justiça, extrair do sistema a norma ou interpretação que assegure, a um só tempo: a) ao advogado do vencedor, o direito ao pagamento de honorários em patamar compatível com a atividade desenvolvida no processo; b) ao vencido, a não obrigação de arcar com o pagamento de verba honorária manifestamente desproporcional ao trabalho realizado pelo advogado da parte adversa. 13. Nesses casos, portanto, deve ser utilizado o mesmo critério que resguarda o direito à obtenção dos honorários por apreciação equitativa em causas que apresentem valor inestimável ou irrisório proveito econômico ou for muito baixo o valor da causa (art. 8, § 8º, do CPC). 14. Assim, entende-se que os honorários advocatícios devem ser fixados em 1,5% (um e meio por cento) sobre o valor atualizado da execução quando do pagamento, o que equivaleria a aproximadamente R$ 33.000,00 (trinta e três mil reais), na forma do art. 85, §3º, do CPC. 15. Apelação da parte autora parcialmente provida, para majorar o valor fixado a título de honorários advocatícios para 1,5% (um e meio por cento) sobre o valor da causa. Apelação do IBAMA improvida. Ambas as partes opuseram embargos de declaração (fls. 1084-1105 e 1109-1117), os quais foram rejeitados nos termos da seguinte ementa (fl. 1143): PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DECLARATÓRIOS. ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. DESMATAMENTO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO. CARCINICULTURA. LICENÇA AMBIENTAL EXPEDIDA POR ÓRGÃO ESTADUAL. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SEMACE. ATUAÇÃO SUPLETIVA DO IBAMA. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. REABERTURA DE DISCUSSÃO ACERCA DE MATÉRIA JÁ ANALISADA. IMPOSSIBILIDADE. INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO, OBSCURIDADE, ERRO MATERIAL OU QUESTÃO APRECIÁVEL DE OFÍCIO. IMPROVIMENTO. 1. Trata-se de embargos de declaração opostos pela COMPESCAL e pelo IBAMA contra acórdão que negou provimento à apelação da autarquia ambiental e deu parcial provimento à apelação da COMPESCAL para majorar o valor fixado a título de honorários advocatícios para 1,5% (um e meio por cento) sobre o valor da causa. 2. Em suas razões, a COMPESCAL embarga argumentando que o acórdão restou omisso e contraditório porquanto utilizou o critério equitativo para a majoração dos honorários sucumbenciais. Sustenta que esse critério foi o mesmo utilizado pelo magistrado a quo e já havia sido questionado em sede de apelação. Requer a aplicabilidade dos honorários sucumbenciais nos termos do art. 85, § 3º, III, CPC/2015, utilizando a faixa de 5% a 8% do proveito econômico obtido, qual seja, R$ 2.220.000,00 (dois milhões e duzentos e vinte mil reais). 3. Embarga o IBAMA afirmando que o acórdão atacado restou omisso porque deixou de considerar a plena competência do IBAMA para fiscalizar e multar qualquer infração ambiental. Argumenta que a decisão valorizou o fato do empreendimento possuir licença ambiental expedida pelo órgão estadual SEMACE desde 2006, com renovação válida até 31/07/2018, fato que reputa irrelevante para o poder de polícia do IBAMA. Sustenta que o seu poder de polícia repressivo e de fiscalização é pleno, mesmo quando não lhe cabe o poder de polícia preventivo, relativo a licenciamento ambiental. 4. O acórdão embargado foi prolatado com amparo na legislação que rege a espécie e em consonância com a jurisprudência do Tribunal. O entendimento nele sufragado abarca todas as questões aventadas em sede de embargos, de modo que não restou caracterizada qualquer omissão no pronunciamento jurisdicional impugnado. 5. Os embargos declaratórios não servem de instrumento para repetição de argumentação contra o julgamento de mérito da causa. 6. Embargos declaratórios do particular e do IBAMA improvidos. Interposto recurso especial pelo IBAMA (fls. 1164-1186), com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a, da CF/1988 - admitido na origem (fl. 1222). O recurso foi provido pelo Superior Tribunal de Justiça (fls. 1254-1263) -, "a fim de desconstituir o acórdão de fls. 1.153/1.156e, exarado no julgamento dos Aclaratórios de fls. 1.084/1.105e, para que outro seja proferido em seu lugar, sanando os vícios apontados pela parte recorrente". Os autos retornaram para o Tribunal de origem que proferiu novo julgamento dos embargos de declaração opostos pela parte recorrente, em acórdão que restou assim ementado: PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. NOVO JULGAMENTO. DETERMINAÇÃO DO STJ. APELAÇÃO. IBAMA. AÇÃO ANULATÓRIA DE MULTA POR DANO AMBIENTAL. CRIATÓRIO DE CAMARÃO. LICENÇA DE FUNCIONAMENTO CONCEDIDA PELA AUTARQUIA AMBIENTAL ESTADUAL - SEMACE. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. MANUTENÇÃO. ACÓRDÃO QUE RECONHECEU A COMPETÊNCIA SUPLETIVA DA AUTARQUIA FEDERAL PARA FISCALIZAR E AUTUAR O EMPREENDIMENTO. ALEGAÇÃO DE OMISSÃO. INOCORRÊNCIA. DESPROVIMENTO RECURSAL. 1 - Cuida-se de novo julgamento, determinado pelo Superior Tribunal de Justiça no Resp nº1895903 (id. 4050000.37015226), dos embargos de declaração interpostos pelo IBAMA contra acórdão que deu parcial provimento à apelação do particular e negou provimento à apelação da autarquia federal, ora embargante, a fim de manter a sentença que julgou procedente a presente ação de anulação de multa ambiental. 2 - Em suas razões de embargos, alega o IBAMA que o acórdão vergastado se mostra omisso quando deixou de pronunciar-se acerca da sua competência para fiscalizar e, em caso de constatação de dano ambiental, multar o empreendimento irregular, malgrado o fato do referido negócio possuir licença ambiental para funcionar expedida pelo órgão estadual, no caso, a SEMACE. 3 - Examinando-se o julgado, diferentemente do alegado, esta eg. 2ª Turma apreciou a questão suscitada pelo ora embargante, acordando no sentido de que a competência da autarquia federal (IBAMA), no caso dos autos, é supletiva à da autarquia ambiental estadual (SEMACE), pois cabe a essa a competência originária para o exercício do poder de polícia ambiental, conforme o disposto no art. 8º, XIII, XIV e XV, da LC nº 140/2011. 4 - Extrai-se, ainda, do item 9 da ementa do acórdão vergastado, que a competência subsidiária do IBAMA para fiscalizar e autuar a empresa autora, ora embargada, só se justificaria, acaso houvesse omissão da SEMACE, no tocante ao exercício do seu poder de polícia, o que não teria sido comprovado nestes autos. 5 - Em que pesem os argumentos trazidos pela autarquia embargante, embasados na legislação de regência e nos precedentes jurisprudenciais, a matéria devolvida a este tribunal, em sede de apelação, foi devidamente apreciada, não havendo vício a ser sanado, conforme preconizado no art. 1022 do CPC. 6 - Em verdade, observa-se que a autarquia federal recorrente, inconformada com o acórdão deste órgão julgador, busca, por meio dos embargos de declaração, rediscutir a matéria e reverter o resultado do julgamento de sua apelação, o que se mostra descabido, nesta via processual delimites tão estreitos. 7 - Embargos de declaração desprovidos. A parte recorrente opôs embargos de declaração (fls. 1297-1300), os quais foram rejeitados nos termos da seguinte ementa (fls. 1324-1325): ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. NOVO JULGAMENTO. MANUTENÇÃO. OMISSÃO E CONTRADIÇÃO NÃO CONFIGURADAS. PRETENSÃO DE REDISCUSSÃO DO MÉRITO. NÃO PROVIMENTO. 1. Nos termos do art. 1.022 do CPC/2015, os embargos de declaração são cabíveis para esclarecer obscuridade, eliminar contradição, suprir omissão ou corrigir erro material. 2. Caso em que o acórdão embargado é claro ao afirmar que "apreciou a questão suscitada pelo ora embargante, acordando no sentido de que a competência da autarquia federal (IBAMA), no caso dos autos, é supletiva à da autarquia ambiental estadual (SEMACE), pois cabe a essa a competência originária para o exercício do poder de polícia ambiental, conforme o disposto no art. 8º, XIII, XIV e XV, da LC nº 140/2011". Acordou-se, ainda, que a competência subsidiária do IBAMA para fiscalizar e autuar a empresa autora, ora embargada, só se justificaria, acaso houvesse omissão da SEMACE, no tocante ao exercício do seu poder de polícia, o que não teria sido comprovado nestes autos". Ausência de omissão e contradição no julgado. 3. Pretensão de rediscussão da matéria, o que se mostra descabido nesta via recursal de limites estreitos. 4. Mesmo nos casos em que os embargos declaratórios objetivem o prequestionamento, é indispensável a demonstração de não ter sido emitido juízo explícito acerca da matéria ou da tese jurídica que, a esse título, se pretenda ver discutida, o que não ocorreu no caso concreto. 5. Advertida a parte embargante de que, caso sejam opostos novos embargos declaratórios, configurar-se-á o seu caráter protelatório, ensejando, assim, a aplicação da multa prevista no art.1.026, § 2º, do CPC/2015. 6. Embargos de declaração desprovidos. No recurso especial, interposto com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a, da CF/1988 - admitido na origem (fl. 1356) -, a parte recorrente alega violação dos arts. 373, inciso I, 374, inciso IV e 1.022 do CPC/2015; 17, § 3º, da Lei Complementar n. 140/2011. Alega que o acórdão não tratou especificamente do ônus da prova e que caberia a parte interessada comprovar que o órgão estadual exerceu sua competência fiscalizatória. De forma subsidiária, defende que o auto de infração exarado pela fiscalização do IBAMA no exercício de sua competência fiscalizatória subsidiária presume-se válido, cabendo ao interessado comprovar que o ente licenciador exerceu sua competência fiscalizatória plena, de modo a inibir a atuação supletiva do IBAMA (fls. 1329-1334). Contrarrazões apresentadas às fls. 1341-1354. É o relatório. Decido. Originariamente, trata-se de ação ordinária ajuizada por COMPESCAL COMÉRCIO DE PESCADO ARACATIENSE LTDA em face do INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA, objetivando, em suma, a declaração de nulidade do auto de infração n. 656418-D, lavrado pela autarquia, a fim de afastar todos os efeitos e sanções dele decorrentes. A sentença de primeiro grau concluiu que: .. não sendo a atividade atribuída à autora sujeita a licenciamento ambiental por órgão ou entidade federal e, ademais, tendo obtido a autora licença ambiental para o desenvolvimento da carcinicultura pela SEMACE, não detinha o IBAMA competência (originária ou supletiva) para autuá-la administrativamente e aplicar-lhe sanções em decorrência disso, razão pela qual se impõe a declaração de nulidade do Auto de Infração nº 656418-D e de todos os efeitos dele decorrentes, nos termos em que requestados na inicial. (fl. 908) Por sua vez, o acórdão entendeu que (fl. 1011): A competência administrativa em matéria ambiental, definida no Art. 23 da Constituição Federal de 1988, é comum para todos os entes que integram a federação, contudo, a atuação da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios se dá em regime de cooperação, sendo conferido a cada ente um conjunto de atribuições originárias, reservando-se aos demais a possibilidade de intervir em caráter supletivo, a teor do disposto no Art. 2º, inciso II, da Lei Complementar nº 140/2011. No caso, a competência originária para o exercício do poder de polícia ambiental cabe a SEMACE, conforme o disposto no art. 8º, XIII, XIV e XV, da LC nº 140/2011. O mesmo diploma legal atribuiu caráter suplementar às intervenções do IBAMA nos casos em que forem caracterizadas omissões dos órgãos originalmente competentes. Nesta toada, não foi identificada omissão por parte do órgão ambiental estadual, ao revés, observa-se que o empreendimento possui licença ambiental expedida por ele desde o ano de 2016, inclusive com renovação válida até 31/07/2018, cujo conteúdo afirma que o ato administrativo foi baseado no parecer técnico nº 3482/2014-DICOP/GECON, contém instruções para o funcionamento da atividade de carcinicultura e recomendações para a concessão da próxima licença de renovação. Dispõe, ainda, que o empreendimento ficará sob fiscalização da SEMACE (Id.: 4058100.2150249) Contudo, esse entendimento destoa da orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.757, de relatoria da Ministra Rosa Weber, publicada em 17/03/2023, que conferiu interpretação conforme à Constituição ao § 3º do art. 17 da LC 140/2011. Naquele julgamento, assentou-se que a prevalência do auto de infração lavrado pelo órgão licenciador não exclui a atuação supletiva de outro ente federado, desde que comprovada a omissão ou insuficiência na tutela fiscalizatória. Destaco, a propósito, os seguintes excertos do voto condutor: .. 69. O art. 17, caput, ao dispor sobre a lavratura de auto de infração e a instauração de processo administrativo para apuração do ilícito ambiental, determina regra sobre a competência do órgão responsável pelo licenciamento ou autorização. Para o quadro normativo delineado, compete a quem licencia ou autoriza atividade ou empreendimento o poder de polícia fiscalizatório e sancionatório. Da leitura do caput do art. 17, também se infere regra para o exercício da atividade fiscalizadora atrelada à competência para o licenciamento. Fato jurídico que implica afirmar que a localização do empreendimento ou da atividade consubstancia o critério da alocação da competência do poder de polícia ambiental no campo da fiscalização e apuração das infrações ambientais. 70. Os § § 2º e 3º do art. 17, por sua vez, instituem exceções à regra. Uma para as situações de urgência de degradação ambiental. Outra que autoriza a competência comum para as atividades fiscalizadoras por parte dos órgãos ambientais de distintos entes federativos, entretanto, quanto a esta determina o prevalecimento do auto de infração de autoria do órgão competente, conforme a regra geral do caput. 71. Mais especificamente, quanto ao § 2º do art. 17, infere-se a permissão do agir administrativo fiscalizador por qualquer ente federado, por meio de seus órgãos ambientais, quando verificados fatos que denotam iminência ou ocorrência de degradação ambiental, cabendo a esse órgão determinar as medidas para evitá-la, cessá-la ou mitigá-la, comunicando imediatamen