Prescrição intercorrente em processo administrativo ambiental do IBAMA e natureza dos atos interruptivos

REsp 2216521/MT (2025/0124510-5) RELATORA : MINISTRA REGINA HELENA COSTA RECORRENTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA RECORRIDO : PABLO JEAN CERUTTI ADVOGADOS : ADRIANA VANDERLEI POMMER - MT014810O CAMILA DILL ROSSETO - MT019905O DECISÃO Vistos. Trata-se de Recurso Especial interposto pelo INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA contra acórdão prolatado, por unanimidade, pela 11ª Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região no julgamento de Apelação, assim ementado (fls. 770/790e): DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS. MULTA. AUTO DE INFRAÇÃO. RECONVENÇÃO. INADMISSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE CONEXÃO ENTRE AS DEMANDAS. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. PROCESSO PARALISADO POR TEMPO SUPERIOR AO PRAZO PRESCRICIONAL APLICÁVEL AO CASO CONCRETO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. 1. A reconvenção em ação anulatória de auto de infração ambiental somente é admitida quando há conexão entre as demandas apresentadas pelo autor e pelo réu, o que nem sempre ocorre em casos de infração ambiental. 2. De início, em atenção à orientação jurisprudencial assentada por este egrégio Tribunal Federal, é incompatível com o rito procedimental adotado na ação anulatória de auto de infração ambiental a propositura de reconvenção, fundada na Lei 7.347/85, em que se veicula pretensão destinada à reparação de danos causados ao meio ambiente. Ademais, a nova lide instaurada com a reconvenção, além de guardar procedimento específico e de promover nítido retardo no curso da demanda primeva em afronta à economia processual pretendida pelo legislador, inaugura demanda cuja causa de pedir não caracteriza a conexão. 3. A legitimidade do IBAMA para propor ações civis públicas visando a reparação de danos ambientais não se confunde com a admissibilidade de reconvenção em ação anulatória de auto de infração ambiental. 4. Pretende o apelante a reforma da sentença por meio da qual o juízo de origem reconheceu a ocorrência de ocorrência da prescrição da pretensão punitiva relativa a paralisação de processo administrativo por tempo superior ao prazo prescricional intercorrente aplicável na espécie. 5. Prescreve o §1º do art. 1º da Lei nº 9.873/1999 que “Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso”. 6. De fato, após a emissão do Parecer Instrutório sem dilação probatória em 16/11/2011 até a Decisão Administrativa de 1ª Instância em 11/02/2015, observa-se o lastro temporal de mais de 03 (três) anos entre as efetivas movimentações que dessem seguimento apropriado ao processo administrativo. 7. Deste modo, os autos permaneceram paralisados por mais de três anos, sem nenhuma conduta que interrompesse o prazo prescricional, o que implica a prescrição do procedimento administrativo, uma vez que a simples movimentação do processo dentro dos setores da repartição não implica em sua interrupção. 8. Quanto ao termo de embargo, não acolho a tese de que a prescrição do processo administrativo não tem o condão de, isoladamente, gerar a suspensão dos termos de embargo, por ter, em tese, o embargo, natureza autônoma em relação à multa, ao contrário, acompanho o entendimento firmado pelo colegiado da Sexta Turma acerca do alcance da prescrição sobre o auto de autuação e o respectivo termo de embargado. 9. Apelação não provida. Honorários advocatícios majorados em 2% (dois por cento) sobre o valor originalmente arbitrado em desfavor do IBAMA, nos termos do art. 85, § 2º, do CPC. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (fls. 822/831e). Com amparo no art. 105, III, a e c, da Constituição da República, além de divergência jurisprudencial, aponta-se ofensa aos dispositivos a seguir relacionados, alegando-se, em síntese, que (fls. 835/852e): i. Arts. 1022, II, parágrafo único, II, e 489, § 1º, IV, do Código de Processo Civil – omissão quanto à alegação de que "os marcos interruptivos arrolados no art. 2º da Lei nº 9.873/1999 e no art. 22 do Decreto nº 6.514/2008 interrompem somente a prescrição da pretensão punitiva propriamente dita" (fl. 842e); e ii. Art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999 – "[...] ao limitar as causas interruptivas da prescrição intercorrente administrativa a atos essencialmente decisórios ou apuratórios, a decisão recorrida violou o disposto no artigo 1º, §1º da Lei n. 9.873/99" (fl. 844e). Com contrarrazões (fls. 878/890e), o recurso foi inadmitido (fls. 891/895e), tendo sido interposto Agravo, posteriormente convertido em Recurso Especial (fl. 945e). O Ministério Público Federal manifestou-se, na qualidade de custos iuris, às fls. 962/968e. Feito breve relato, decido. Nos termos do art. 932, V, do Código de Processo Civil de 2015, combinado com os arts. 34, XVIII, c, e 255, III, do Regimento Interno desta Corte, o Relator está autorizado, mediante decisão monocrática, a dar provimento a recurso se o acórdão recorrido for contrário à tese fixada em julgamento de recurso repetitivo ou de repercussão geral (arts. 1.036 a 1.041), a entendimento firmado em incidente de assunção de competência (art. 947), à súmula do Supremo Tribunal Federal ou desta Corte ou, ainda, à jurisprudência dominante acerca do tema, consoante Enunciado da Súmula n. 568/STJ: O Relator, monocraticamente e no Superior Tribunal de Justiça, poderá dar ou negar provimento ao recurso quando houver entendimento dominante acerca do tema. De pronto, verifico não ser possível conhecer da suscitada violação dos arts. 489 e 1.022 do Código de Processo Civil (fls. 842/844e), porquanto o recurso, nessa extensão, cinge-se a alegações genéricas, sem demonstrar, com transparência e precisão, qual seria o vício integrativo a inquinar o acórdão recorrido, bem como a sua importância para o deslinde da controvérsia, atraindo o óbice da Súmula n. 284 do Supremo Tribunal Federal, aplicável, por analogia, no âmbito desta Corte, como espelham os julgados assim ementados: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO CONFLITO NEGATIVO DE COMPETENCIA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DOS VÍCIOS PREVISTOS NOS ARTS. 489 E 1.022 DO CPC. DEFICIÊNCIA DE ARGUMENTAÇÃO. NÃO CONHECIMENTO. (...) 4. Com efeito, mostra-se deficiente a argumentação recursal em que a alegação de ofensa aos arts. 1.022, II, parágrafo único, II c/c art. 489, § 1º, IV se faz de forma genérica, dissociada dos fundamentos da decisão embargada, sem a demonstração exata dos pontos pelos quais o acórdão se fez omisso, contraditório ou obscuro. A ausência de tal demonstração enseja juízo negativo de admissibilidade dos embargos de declaratórios, uma vez desatendido o disposto no art. 1.023 do CPC, além de comprometer a compreensão da exata controvérsia a ser dirimida com o oferecimento dos aclaratórios, o que atrai a incidência da Súmula n. 284 do STF. 5. Embargos de declaração não conhecidos. (EDcl no AgInt no CC n. 187.144/DF, Relator Ministro BENEDITO GONÇALVES, CORTE ESPECIAL, j. 12.12.2023, DJe de 15.12.2023). TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. ART. 1.022 DO CPC. DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA 284/STF. PREQUESTIONAMENTO. INEXISTÊNCIA. SÚMULA 211/STJ. COMPENSAÇÃO INDEFERIDA NA VIA ADMINISTRATIVA. ALEGAÇÃO EM SEDE DE EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL PREJUDICADO. 1. É deficiente a fundamentação do recurso especial em que a alegação de ofensa ao art. 1.022 do CPC se faz de forma genérica, sem a demonstração exata dos pontos pelos quais o acórdão se fez omisso, contraditório ou obscuro. Incidência do óbice da Súmula 284 do STF. (...) 6. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp n. 2.163.258/RJ, relator Ministro Sérgio Kukina, PRIMEIRA TURMA, julgado em 10.02.2025, DJEN de 17.02.2025). PROCESSUAL CIVIL. DIREITO TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA COM PEDIDO DE LIMINAR. SÚMULAS N. 280 E 284 DO STF. SÚMULA N. 126 DO STJ. ARTIGO 1.022 DO CPC. ARTIGO 97, IV, DO CTN. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. (...) II - Quanto à primeira controvérsia, incide o óbice da Súmula n. 284/STF, tendo em vista que a parte recorrente aponta ofensa ao art. 1.022 do Código de Processo Civil de 2015 (art. 535 do Código de Processo Civil de 1973), sem especificar, todavia, quais incisos foram contrariados, a despeito da indicação de omissão, contradição, obscuridade ou erro material. Nesse sentido: "É deficiente a fundamentação do recurso especial em que a alegação de ofensa ao art. 1.022 do CPC/2015 se faz de forma genérica, sem especificar quais foram os incisos violados. Aplica-se, na hipótese, o óbice da Súmula 284 do STF." (AgInt no AREsp n. 1.530.183/RS, relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, Terceira Turma, DJe de 19/12/2019.) (...) VIII - Agravo interno improvido. (AgInt no AREsp n. 2.847.615/SP, Relator Ministro Francisco Falcão, SEGUNDA TURMA, julgado em 18.06.2025, DJEN de 25.06.2025). A par disso, no caso, o tribunal de origem consignou que, "[...] após a emissão do Parecer Instrutório sem dilação probatória em 16/11/2011 até a Decisão Administrativa de 1ª Instância em 11/02/2015, houve o decurso do prazo prescricional sem que houvesse a prática de “ato inequívoco, que importe apuração do fato”, a teor do inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999" (fl. 777e). Nesse contexto, verifico que o acórdão recorrido está em dissonância com a orientação firmada nesta Corte, segundo a qual incide a prescrição intercorrente quando o procedimento administrativo sob a pretensão punitiva da Administração Pública Federal permanece paralisado por mais de três anos, sem atos que denotem impulsionamento do processo, nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/1999, conforme espelham os julgados a seguir: PROCESSUAL CIVIL. ADUANEIRO E TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL. ALEGAÇÃO GENÉRICA DE OFENSA AOS ART. 489, § 1º, IV, E 1.022 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. INCIDÊNCIA, POR ANALOGIA, DA SÚMULA N. 284/STF. [...] APLICABILIDADE DA PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE AO PROCESSO ADMINISTRATIVO DE APURAÇÃO DA PENALIDADE PREVISTA NO ART. 107, IV, E, DO DECRETO-LEI N. 37/1996. INTELIGÊNCIA DO ART. 1º, § 1º, DA LEI N. 9.873/1999. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESSA EXTENSÃO, IMPROVIDO. I – [...] VI - As Turmas integrantes da 1ª Seção desta Corte firmaram orientação segundo a qual incide a prescrição intercorrente prevista no art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999 quando paralisado o processo administrativo de apuração de infrações de índole não tributária por mais de 03 (três) anos e ausente a prática de atos de impulsionamento do procedimento punitivo. Precedentes. VII - Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, improvido. (REsp n. 1.999.532/RJ, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 9/5/2023, DJe de 15/5/2023 – destaque meu). ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. INEXISTÊNCIA DE PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. PARALISAÇÃO DO PROCEDIMENTO FISCAL POR LAPSO TERMPORAL SUPERIOR A 3 ANOS NÃO DEMONSTRADA. REEXAME DAS PROVAS PRODUZIDAS NOS AUTOS. SÚMULA 7 DO STJ. 1. O thema decidendum se circunscreve à possibilidade de aplicação do art. 1°, § 1°, da Lei 9.873/1999 na hipótese descrita nos autos. 2. O STJ entende que incide a prescrição intercorrente quando o procedimento administrativo instaurado para apurar o fato passível de punição permanece paralisado por mais de três anos, sem atos que denotem impulsionamento do processo, nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/1999. 3. No caso vertente, o Tribunal de origem assentou que não existem elementos nos autos que demonstrem que o procedimento administrativo fiscal teria ficado parado por período maior que três anos. A revisão das premissas adotadas na origem demanda incursão no acervo fático-probatório dos autos, o que encontra óbice na Súmula 7 do STJ. 4. Agravo Interno não provido. (AgInt nos EDcl no AREsp n. 2.430.444/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 19/8/2024, DJe de 22/8/2024 – destaque meu). Nessa linha, consoante a intelecção exposta, os despachos proferidos no curso do processo administrativo ambiental que versem sobre o exercício do poder de polícia do IBAMA, sempre que praticados com base em previsão normativa, e desde que tenham por objetivo a tramitação rumo ao alcance do desfecho final, têm o condão de interromper a prescrição intercorrente, à luz do disposto no art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999. Nesse sentido: PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. RECONVENÇÃO. REQUISITOS. VERIFICAÇÃO. REEXAME DO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO. INVIABILIDADE. MULTA POR INFRAÇÃO AO MEIO AMBIENTE. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. DESPACHO INTERRUPTIVO. NATUREZA JURÍDICA. DEFINIÇÃO. 1. É inviável, em sede de recurso especial, o reexame da presença dos pressupostos de admissibilidade de demanda reconvencional, haja vista a necessidade de incursão em matéria de conteúdo fático-probatório (Súmula 7 do STJ). 2. A interpretação do art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999, na busca por identificar o alcance normativo da expressão "despacho" inserida naquele preceptivo legal, encerra a análise de matéria eminentemente de direito e não demanda o revolvimento do acervo fático-probatório dos autos. 3. A jurisprudência do STJ tem exigido que os atos praticados em processos administrativos sancionatórios tenham "conteúdo apuratório" para afastar a prescrição intercorrente, como, no caso, entendeu a Corte Regional, porém é possível identificar certa confusão conceitual nos julgados que envolvem a matéria. 4. A interpretação conjunta das disposições do art. 1º, caput e §§1º e 2º, e dos arts. 1º-A e 2º, da Lei n. 9.873/1999, permite a identificação de três modalidades de prescrição: a) o art. 1º-A do diploma legal citado trata do prazo prescricional para pretensão executória (da multa ambiental, na hipótese); b) o art. 1º, caput, e o art. 2º do diploma legal tratam da prescrição da pretensão punitiva (quinquenal), que se interrompe, entre outros casos, com a prática de atos voltados à apuração do fato (inciso II) e c) o art. 1º, § 1º, cuida da prescrição intercorrente (trienal), que se consuma quando o processo fica "paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho". 5. Acerca da natureza do ato interruptivo apto a afastar a ocorrência da prescrição intercorrente, a análise sistemática dos aludidos dispositivos da lei conduz ao entendimento de que a exigência prevista no art. 2º, II, da Lei n. 9.873/1999 (ato inequívoco que importe em apuração do fato) cuida da interrupção da prescrição punitiva e, por isso, não se confunde com o instituto da prescrição intercorrente previsto no art. 1º, § 1º, do mesmo diploma. 6. Diferentemente do previsto para a prescrição punitiva, quanto à prescrição intercorrente, o legislador não menciona a ausência de atos de apuração, mas cita apenas a ausência de despachos ou do julgamento como situação apta a ocasionar a paralisação do processo. 7. Considerando que o fenômeno da prescrição intercorrente pressupõe a inércia da Administração, por processo paralisado entende-se aquele em que não há despachos ou em que os atos praticados (ainda que por despachos) são meramente protelatórios (ex.: certificações vazias do tipo "aguardando providências", encaminhamentos ao arquivo sem fundamento, remessas para digitalização sem relação com o andamento, movimentações infundadas e sem impulsionar o processo para uma solução). 8. Os processos em andamento, por sua vez, dizem respeito àqueles em que são proferidos despachos previstos em lei e necessários ao regular desenvolvimento do feito (ex.: encaminhamento à Procuradoria para parecer, relatórios de instrução exigidos em norma etc.). 9. A prática de despachos de impulsionamento legalmente previstos afasta a paralisação do feito e, por conseguinte, a ocorrência da prescrição intercorrente. 10. A interpretação conjunta do art. 1º, § 1º e do art. 2º, II, ambos da Lei n. 9.873/1999, permite a compreensão de que as hipóteses de interrupção da prescrição punitiva quinquenal (arts. 1º, caput, e 2º) são distintas e não se aplicam à prescrição intercorrente trienal (art. 1º, §1º), como defendido pela autarquia/recorrente. 11. Na hipótese, a Corte Regional pronunciou a ocorrência da prescrição intercorrente porque, no bojo do feito administrativo, foi proferido despacho "em repetição do anterior", o que evidenciava "mais uma tentativa de afastar a prejudicial do que um impulso no processo de apuração". 12. Como a incursão no acervo do procedimento administrativo trazido aos autos com o fito de afastar a inércia da administração pública esbarra no óbice inserto no enunciado da Súmula 7 desta Corte, devem os autos retornar ao Tribunal Regional para a reavaliação da ocorrência da prescrição intercorrente, à luz das diretrizes acima estabelecidas. 13. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido em parte. (REsp n. 2.223.324/MT, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, relator para acórdão Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 16/12/2025, DJEN de 6/3/2026 – destaques meus). Com efeito, cingindo-se a presente controvérsia à análise da ocorrência de prescrição intercorrente da pretensão punitiva do IBAMA, e diante da impossibilidade de reexame fático-probatório em sede de recurso especial, de rigor a reavaliação pela Corte a qua quanto ao procedimento administrativo ambiental constante dos autos, conforme as diretrizes supramencionadas. Posto isso, com fundamento nos arts. 932, V, do Código de Processo Civil de 2015 e 34, XVIII, c, e 255, III, ambos do RISTJ, DOU PROVIMENTO ao Recurso Especial, para determinar o retorno dos autos ao tribunal de origem, a fim de que verifique a ocorrência da prescrição intercorrente, nos termos expostos. Publique-se e intimem-se Relator REGINA HELENA COSTA