Prescrição intercorrente em processo administrativo de multa ambiental do IBAMA — STJ

AREsp 3151194/PA (2025/0485425-9) RELATOR : MINISTRO SÉRGIO KUKINA AGRAVANTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA AGRAVADO : RAYDON ALVES DA COSTA ADVOGADOS : NICILENE TEIXEIRA CAVALCANTE - PA012879 CECÍLIA MORENO SILVA - PA023923 IVANEZ ALVES DE MORAES JUNIOR - PA041519 DECISÃO Trata-se de agravo manejado por Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - Ibama contra decisão que não admitiu recurso especial, este interposto com fundamento no art. 105, III, a e c, da CF, desafiando acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim ementado (fl. 556): ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. LEI 9.873/99, ART. 1º, §1º. DECRETO N. 6.514/2008, ART. 21, § 2º. AUSÊNCIA DE CAUSA INTERRUPTIVA. SENTENÇA MANTIDA. 1. A prescrição intercorrente administrativa, aplicável a créditos públicos federais de natureza não-tributária, inclusive multas administrativas, segue as regras previstas na Lei n. 9.873/1999 ou no Decreto n. 20.910/1932, conforme o caso. 2. Constatada a paralisação do processo administrativo por mais de três anos, sem atos que possam interromper o prazo prescricional, impõe-se o reconhecimento da prescrição, nos termos do art. 1º, §1º, da Lei n. 9.873/1999, e do art. 21, §2º, do Decreto n. 6.514/2008. 3. Movimentações internas de processo administrativo, que não configuram atos inequívocos de instrução ou de decisão, não interrompem o prazo prescricional, conforme entendimento consolidado pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região. 4. No caso, entre a apresentação da defesa (17/12/2009) e a emissão do Parecer Técnico (20/03/2012), transcorreu prazo superior a três anos, sem marcos interruptivos aparentes, o que configura a prescrição intercorrente. 5. Apelação a que se nega provimento. 6. Mantidos os honorários de sucumbência fixados na sentença, acrescidos em 1% (um por cento), na forma do inciso I do §3º e §11 ambos do art. 85 do CPC/2015. Opostos embargos declaratórios, foram rejeitados (fls. 577/581). Nas razões do recurso especial, a parte agravante aponta, além do dissídio jurisprudencial, violação ao art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999, porque a expressão pendente de julgamento ou despacho não comporta a restrição adotada pelo acórdão recorrido, devendo qualquer despacho ou ato de movimentação que impulsione o processo administrativo ser reconhecido como apto a interromper o prazo da prescrição intercorrente. Aduz, ainda, que apenas a efetiva paralisação por três anos, sem qualquer movimentação, caracteriza inércia sancionável e que não cabe ao intérprete limitar o alcance do termo despacho quando a lei não o faz. Foram ofertadas contrarrazões às fls. 643/660. É O RELATÓRIO.SEGUE A FUNDAMENTAÇÃO. A irresignação merece acolhida. Com efeito, observa-se dos autos que o Tribunal de origem, ao constatar a ocorrência da prescrição intercorrente, o fez com base nos seguintes fundamentos (fls. 552/554): Infere-se, do dispositivo ora mencionado, que não é qualquer despacho/ato que teria a consequência de interromper o curso do prazo prescricional, mas somente aquele direcionado, inequivocamente, à instrução do processo administrativo. Este TRF 1ª Região, adotou o entendimento no sentido de que atos de mero encaminhamento interno do processo não se prestam a interromper a prescrição. Nesse sentido, cito os seguintes julgados: [...] No caso em apreço, constata-se a lavratura do auto de infração em 13/11/2009 (fl. 4 do id: 250202089), a notificação do executado em 26/11/2009 (fl. 48 do id: 250202089 ) com apresentação da defesa em 17/12/2009 (fl. 50 do id: 250202089) e a emissão do Parecer Técnico em 20/03/2012 (fl. 106/112 do id: 250202089 ), quando já decorridos mais de três anos sem marcos interruptivos aparentes do prazo prescricional intercorrente. A alegação do apelante de que entre as datas supramencionadas houve interrupção da prescrição com o trâmite interno visando à apuração da infração cometida não prospera. Conforme dito, o mero encaminhamento interno dos autos para instrução do processo em datas diversas, não tem o condão de interromper a prescrição. Destarte, forçoso reconhecer a incidência da prescrição na espécie, tal como sentenciado, cujos efeitos impõem, também, a liberação de bens penhorados. Portanto, deve ser mantida a sentença que reconheceu a ocorrência da prescrição intercorrente em âmbito administrativo. Trata-se, no entanto, de entendimento que não se coaduna com a mais recente jurisprudência da Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, a qual, por ocasião do julgamento do REsp n. 2.223.324//MT, Relator para o acórdão o Min. Gurgel de Faria, firmou compreensão no sentido de que "A prática de despachos de impulsionamento legalmente previstos afasta a paralisação do feito e, por conseguinte, a ocorrência da prescrição intercorrente." Na oportunidade, restou esclarecido que: Acerca da natureza do ato interruptivo apto a afastar a ocorrência da prescrição intercorrente, examinando sistematicamente os dispositivos da lei, entendo que a exigência prevista no art. 2º, II, da Lei n. 9.873/1999 (ato inequívoco que importe em apuração do fato) cuida da interrupção da prescrição punitiva e, por isso, não se confunde com o instituto da prescrição intercorrente previsto no art. 1º, § 1º, do mesmo diploma. Diferentemente do previsto para a prescrição punitiva, quanto à prescrição intercorrente, o legislador não menciona a ausência de atos de apuração, mas cita apenas a ausência de despachos ou do julgamento como situação apta a ocasionar a paralisação do processo. Sob esse prisma, convém perquirir se despachos de efetivo encaminhamento ou impulsionamento do feito expressam os "despachos" aptos a afastar a paralisação do feito, na forma prevista no § 1º do art. 1º da lei. Ora, como declinado pelo eminente Ministro relator, o fenômeno da prescrição intercorrente pressupõe a inércia da Administração. Na minha compreensão, por processo paralisado entende-se aquele em que não há despachos ou em que os atos praticados (ainda que por despachos) são meramente protelatórios (ex.: certificações vazias do tipo "aguardando providências", encaminhamentos ao arquivo sem fundamento, remessas para digitalização sem relação com o andamento, movimentações infundadas e sem caminhar o processo para uma solução). Já processos em andamento seriam aqueles em que são proferidos despachos previstos em lei e necessários ao regular desenvolvimento do feito (ex.: encaminhamento à Procuradoria para parecer, relatórios de instrução exigidos em norma, etc.). A prática de despachos de impulsionamento legalmente previstos afasta a paralisação do feito e, por conseguinte, a ocorrência da prescrição intercorrente. Nesse contexto, entendo que a interpretação conjunta dos arts. 1º, § 1º e 2º, II, ambos da Lei n. 9.873/1999, permite a compreensão de que as hipóteses de interrupção da prescrição punitiva quinquenal (arts. 1º, caput, e 2º) são distintas e não se aplicam à prescrição intercorrente trienal (art. 1º, § 1º), como defendido pela autarquia/recorrente. Com base nessa premissa, é possível assentar as seguintes teses sobre o tema em debate: a) não se exige a prática de atos tendentes à apuração da infração para fins de interrupção do prazo prescricional intercorrente; b) decisões e despachos proferidos com base na legislação e voltados à decisão final obstam a prescrição intercorrente; c) configura paralisação processual apenas a ausência de despachos ou de julgamentos ou a prática de atos sem previsão legal e sem aptidão para impulsionar o procedimento administrativo, e d) despachos de impulsionamento processual previstos em lei afastam a paralisação do feito. Confira-se, em reforço, a ementa do julgado: PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. RECONVENÇÃO. REQUISITOS. VERIFICAÇÃO. REEXAME DO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO. INVIABILIDADE. MULTA POR INFRAÇÃO AO MEIO AMBIENTE. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. DESPACHO INTERRUPTIVO. NATUREZA JURÍDICA. DEFINIÇÃO. 1. É inviável, em sede de recurso especial, o reexame da presença dos pressupostos de admissibilidade de demanda reconvencional, haja vista a necessidade de incursão em matéria de conteúdo fático-probatório (Súmula 7 do STJ). 2. A interpretação do art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999, na busca por identificar o alcance normativo da expressão "despacho" inserida naquele preceptivo legal, encerra a análise de matéria eminentemente de direito e não demanda o revolvimento do acervo fático-probatório dos autos. 3. A jurisprudência do STJ tem exigido que os atos praticados em processos administrativos sancionatórios tenham "conteúdo apuratório" para afastar a prescrição intercorrente, como, no caso, entendeu a Corte Regional, porém é possível identificar certa confusão conceitual nos julgados que envolvem a matéria. 4. A interpretação conjunta das disposições do art. 1º, caput e §§1º e 2º, e dos arts. 1º-A e 2º, da Lei n. 9.873/1999, permite a identificação de três modalidades de prescrição: a) o art. 1º-A do diploma legal citado trata do prazo prescricional para pretensão executória (da multa ambiental, na hipótese); b) o art. 1º, caput, e o art. 2º do diploma legal tratam da prescrição da pretensão punitiva (quinquenal), que se interrompe, entre outros casos, com a prática de atos voltados à apuração do fato (inciso II) e c) o art. 1º, § 1º, cuida da prescrição intercorrente (trienal), que se consuma quando o processo fica "paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho". 5. Acerca da natureza do ato interruptivo apto a afastar a ocorrência da prescrição intercorrente, a análise sistemática dos aludidos dispositivos da lei conduz ao entendimento de que a exigência prevista no art. 2º, II, da Lei n. 9.873/1999 (ato inequívoco que importe em apuração do fato) cuida da interrupção da prescrição punitiva e, por isso, não se confunde com o instituto da prescrição intercorrente previsto no art. 1º, § 1º, do mesmo diploma. 6. Diferentemente do previsto para a prescrição punitiva, quanto à prescrição intercorrente, o legislador não menciona a ausência de atos de apuração, mas cita apenas a ausência de despachos ou do julgamento como situação apta a ocasionar a paralisação do processo. 7. Considerando que o fenômeno da prescrição intercorrente pressupõe a inércia da Administração, por processo paralisado entende-se aquele em que não há despachos ou em que os atos praticados (ainda que por despachos) são meramente protelatórios (ex.: certificações vazias do tipo "aguardando providências", encaminhamentos ao arquivo sem fundamento, remessas para digitalização sem relação com o andamento, movimentações infundadas e sem impulsionar o processo para uma solução). 8. Os processos em andamento, por sua vez, dizem respeito àqueles em que são proferidos despachos previstos em lei e necessários ao regular desenvolvimento do feito (ex.: encaminhamento à Procuradoria para parecer, relatórios de instrução exigidos em norma etc.). 9. A prática de despachos de impulsionamento legalmente previstos afasta a paralisação do feito e, por conseguinte, a ocorrência da prescrição intercorrente. 10. A interpretação conjunta do art. 1º, § 1º e do art. 2º, II, ambos da Lei n. 9.873/1999, permite a compreensão de que as hipóteses de interrupção da prescrição punitiva quinquenal (arts. 1º, caput, e 2º) são distintas e não se aplicam à prescrição intercorrente trienal (art. 1º, §1º), como defendido pela autarquia/recorrente. 11. Na hipótese, a Corte Regional pronunciou a ocorrência da prescrição intercorrente porque, no bojo do feito administrativo, foi proferido despacho "em repetição do anterior", o que evidenciava "mais uma tentativa de afastar a prejudicial do que um impulso no processo de apuração". 12. Como a incursão no acervo do procedimento administrativo trazido aos autos com o fito de afastar a inércia da administração pública esbarra no óbice inserto no enunciado da Súmula 7 desta Corte, devem os autos retornar ao Tribunal Regional para a reavaliação da ocorrência da prescrição intercorrente, à luz das diretrizes acima estabelecidas. 13. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido em parte. (REsp n. 2.223.324/MT, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, relator para acórdão Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 16/12/2025, DJEN de 6/3/2026.) Todavia, não sendo possível, na presente via especial de julgamento, a incursão no acervo do procedimento administrativo para verificar o conteúdo dos atos praticados pela Administração Pública, faz-se impositiva a determinação de retorno dos autos à instância ordinária, em ordem a que seja novamente julgado o recurso de apelação, desta feita à luz da jurisprudência deste Sodalício a respeito da matéria jurídica em debate. ANTE O EXPOSTO, conheço do agravo e dou provimento ao recurso especial, nos termos da fundamentação supra. Publique-se. Relator SÉRGIO KUKINA