Conversão judicial de multa ambiental em prestação de serviços e discricionariedade administrativa

REsp 2251376/MG (2025/0503700-2) RELATOR : MINISTRO AFRÂNIO VILELA RECORRENTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA RECORRIDO : DILZA RAINHA DE FARIA ADVOGADO : DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO DECISÃO Em análise, recurso especial interposto pelo INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA contra acórdão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 6ª REGIÃO, assim ementado: ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. ESPÉCIMES DA FAUNA SILVESTRE. CRIAÇÃO. AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO. MULTA ADMINISTRATIVA. LEGALIDADE. CONVERSÃO DA PENA DE MULTA EM PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE CONSERVAÇÃO AMBIENTAL PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. 1. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que o disposto no art. 70 da Lei n. 9.605/98 confere lastro à aplicação de sanção administrativa, quando combinado com normas regulamentares que detalhem os fatos constitutivos das infrações ambientais e descrevem condutas similares às mencionadas pela fiscalização, em que pese sejam normas definidoras de infração penal, que cominam pena de aplicação privativa pelo Poder Judiciário (STJ - R Esp: 985174; Relator: Ministra Denise Arruda, Data de Julgamento: 05/02/2009, Primeira Turma). 2. A simples retirada dos pássaros silvestres do seu habitat natural representa um dano ambiental, uma vez que após serem mantidos em cativeiro, torna-se difícil, ou até mesmo impossível, a sua reinserção no ambiente do qual foram retirados (TRF-1 - AC: 00597077220034013800, Relator: Desembargador Federal Jirair Aram Meguerian, Data de Julgamento: 06/05/2019, Sexta Turma). 3. Para a validade da aplicação das multas administrativas previstas na Lei nº 9.605/98, não há obrigatoriedade da prévia imposição de advertência, conforme já decidido pelo Superior Tribunal de Justiça (R Esp 1710683/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, Data do Julgamento: 10/04/2018). 4. Sem embargo da higidez e legalidade do ato administrativo, não há impedimento do Poder Judiciário em autorizar a conversão da multa ambiental em prestação de serviços, na forma do art. 72, § 4º, da Lei 9.605/1998, que estabelece que "a multa simples pode ser convertida em serviço de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente". (TRF-1 - AC: 00174687720084013800, Relator: Desembargador Federal Souza Prudente, Data de Julgamento: 08/09/2021, Quinta Turma). 5. Apelação e recurso adesivo a que se nega provimento. Em suas razões recursais, a parte recorrente alega violação dos arts. 139, 141, 142, 143, 144, 145 e 148 do Decreto 6.514/2008 e art. 72, § 4º, da Lei 9.605/1998, sustentando que a conversão da multa em prestação de serviços é medida discricionária da Administração e que a decisão judicial usurpou competência administrativa. Assevera, ainda que não foram observados o procedimento e os requisitos legais para a conversão da multa. Contrarrazões apresentadas (fls. 351-354). É o relatório. Passo a decidir. Ao dirimir a controvérsia, o Tribunal local entendeu o seguinte: O Superior Tribunal de Justiça entende que o disposto no art. 70 da Lei n. 9.605/98 confere lastro à aplicação de sanção administrativa, quando combinado com normas regulamentares que detalhem os fatos constitutivos das infrações ambientais e descrevem condutas similares às mencionadas pela fiscalização, em que pese sejam normas definidoras de infração penal, que cominam pena de aplicação privativa pelo Poder Judiciário (STJ - REsp: 985174; Relator: Ministra Denise Arruda, Data de Julgamento: 05/02/2009, Primeira Turma). Quanto à alegação de ausência de dano ambiental, anoto que a simples retirada dos pássaros silvestres do seu habitat natural representa um dano ambiental, uma vez que após serem mantidos em cativeiro, torna-se difícil, ou até mesmo impossível, a sua reinserção no ambiente do qual foram retirados (TRF-1 - AC: 00597077220034013800, Relator: Desembargador Federal Jirair Aram Meguerian, Data de Julgamento: 06/05/2019, Sexta Turma). Em relação à conversão da pena de multa em advertência, anoto que, conforme já decidido pelo Superior Tribunal de Justiça, para a validade da aplicação das multas administrativas previstas na Lei nº 9.605/98, não há obrigatoriedade da prévia imposição de advertência (REsp 1710683/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, Data do Julgamento: 10/04/2018). Por sua vez, o IBAMA, em seu apelo, insurge-se contra a conversão deferida pela sentença da multa aplicada administrativamente em prestação de serviços de preservação do meio ambiente, sustentando que a análise dessa conversão limita-se, exclusivamente, ao poder discricionário da Administração, sendo feita dentro dos parâmetros estabelecidos pelos artigos 141 a 148 do Decreto 6.514/2008, e não admite revisão pelo Poder Judiciário. Verifico que essa insurgência não merece prosperar. Isso porque, independentemente dos parâmetros estabelecidos pelos artigos 141 a 148 do Decreto 6.514/2008, a serem observados pela Administração na conversão da multa ambiental, não há impedimento do Poder Judiciário em autorizar a conversão dessa multa em prestação de serviços, na forma do art. 72, § 4º, da Lei 9.605/1998, que estabelece que "a multa simples pode ser convertida em serviço de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente". (TRF-1 - AC: 00174687720084013800, Relator: Desembargador Federal Souza Prudente, Data de Julgamento: 08/09/2021, Quinta Turma) (fl. 286). Com efeito, o acórdão recorrido, ao determinar judicialmente a conversão da multa, acabou por substituir-se à Administração no exercício do juízo de oportunidade e conveniência, adentrando no mérito administrativo. A jurisprudência desta Corte "é firme no sentido de que a substituição da pena de multa por medidas alternativas se encontra no âmbito da discricionariedade da administração pública, não possibilitando ao Poder Judiciário, nos limites do controle de legalidade, imiscuir-se no mérito administrativo, mormente quando não atendidos os pressupostos e requisitos necessários ao deferimento da conversão, como é o caso dos autos" (AgInt no AREsp n. 2.146.416/RR, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 13/3/2023, DJe de 16/3/2023). Nesse sentido: PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. AÇÃO ORDINÁRIA. MULTA. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. ACÓRDÃO EM CONFRONTO COM A JURISPRUDENCIA DESTA CORTE. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. I - Na origem, trata-se de ação ordinária, por meio da qual pretende a anulação do auto de infração e, por conseguinte, da multa a ele imposta pelo IBAMA; sucessivamente a conversão dessa multa em prestação de serviços. Na sentença o pedido foi julgado procedente.No Tribunal a quo, a sentença foi parcialmente reformada, para o efeito de confirmar a multa e convertê-la em prestação de serviços em prol do meio ambiente, salvo se for reincidente. II - De acordo com o acórdão recorrido (fls. 114-116): "[...] A controvérsia instaurada nestes autos diz respeito ao pedido de anulação do Auto de Infração n° 167882-D, lavrado em virtude da manutenção em cativeiros de dois pássaros da fauna silvestre brasileira sem o devido registro junto ao órgão ambiental competente. [...] A autuação preenche todos os pressupostos e requisitos de validade do ato administrativo, porquanto individualiza as infrações, com descrição precisa e clara dos fatos, local da infração, data e possível tipificação, não havendo que se falar, portanto, em nulidade. Constatada a infração à legislação ambiental correspondente a manter em cativeiro pássaros da fauna silvestre brasileira sem a devida licença ambiental, faz-se necessário verificar se a atuação administrativa, nesse contexto, está afinada com os princípios da legalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, sendo importante considerar, ainda, a gravidade do fato, tendo em vista os motivos da infração e suas consequências para a saúde pública e para o meio ambiente, os antecedentes do infrator quanto ao cumprimento da legislação de interesse ambiental, e a sua situação econômica, no caso de multa (art. 6° da Lei n. 9.605/1998). [...] Considerando que foram encontrados 02 pássaros da fauna silvestre, ilegalmente mantidos em cativeiro, está correta e legítima a imposição de multa de R$ 1.000,00 (2 vezes R$ 500,00). Este valor se mostra razoável e proporcional à lesão provocada pela infração, devendo ser ressaltado que danos ambientais não possuem expressão econômica imediata. Sem embargo da higidez e legalidade do ato administrativo, o §4° do art. 72 da Lei n° 9.605/1998 estabelece que "a multa simples pode ser convertida em serviço de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente". [...] No caso concreto, não há elementos nos autos que indiquem maus tratos ou o comércio ilegal dos animais apreendidos, tratando-se de guarda doméstica de espécimes silvestres. Também não há informações acerca da reincidência em mesma infração ambiental. Estas circunstâncias evidenciam a diminuta reprovabilidade da conduta. É preciso registrar que a prestação de serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente possui um caráter eminentemente pedagógico, propiciando restauração do meio ambiente, bem como o contato direto do infrator com a questão de crise socioambiental que afeta a sociedade moderna. Assim, a prestação de serviços possui significativo potencial educativo, no sentido de prevenir infrações futuras pelo processo de conscientização do cidadão. Em síntese, melhor a prestação de serviços, com melhoria da qualidade do meio ambiente e com função pedagógica, no sentido de propiciar a formação de uma consciência sócio ambiental, do que a insistência na execução de multa ambiental, de incerta satisfação do crédito exequendo, mormente em se considerando a hipossuficiência do infrator. Assim, estão satisfeitas as premissas que recomendam a substituição da multa por prestação de serviços em prol do meio ambiente, mormente quando a submissão do infrator a cursos e projetos de educação ambiental poderá surtir o efeito preventivo e pedagógico desejado pela responsabilidade administrativa ambiental, nos termos do art.140 do Decreto n°6.514/08. [...]" III - De fato, conforme jurisprudência reiterada do Superior Tribunal de Justiça, a substituição da pena de multa por medidas alternativas se encontra no âmbito da discricionariedade da administração pública, não possibilitando ao Poder Judiciário, nos limites do controle de legalidade, imiscuir-se no mérito administrativo, mormente quando não atendidos os pressupostos e requisitos necessários ao deferimento da conversão, como é o caso dos autos. Consoante se depreende do acórdão recorrido, ao substituir, de ofício, a pena de multa por medidas alternativas, o julgado merece reforma, por se encontrar em dissonância com a jurisprudência desta Corte Superior, conforme se depreende da leitura dos seguintes precedentes: AgInt no AREsp n. 1.252.262/AL, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, relator para acórdão Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 23/10/2018, DJe 20/11/2018; AgInt no AREsp n. 2.146.416/RR, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 13/3/2023, DJe de 16/3/2023; AgInt no AREsp n. 2.186.223/MG, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 21/11/2023, DJe de 24/11/2023; AgInt no REsp 1.948.085/PE, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 4/10/2021, DJe 7/10/2021. IV - Correta a decisão que deu provimento ao recurso especial, nos termos da fundamentação. V - Agravo interno improvido (AgInt no REsp n. 2.234.687/MG, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 17/12/2025, DJEN de 22/12/2025). PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. CONVERSÃO DA PENA DE MULTA POR PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. DISCRICIONARIEDADE DO IBAMA. IMPOSSIBILIDADE DE REVISAR O VALOR DA MULTA. SÚMULA 7/STJ. PROVIMENTO NEGADO. 1. Inexiste a alegada violação ao art. 1.022 do Código de Processo Civil (CPC) porque a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, é o que se depreende da análise do acórdão recorrido. O Tribunal de origem apreciou fundamentadamente a controvérsia, não padecendo o julgado de erro material, omissão, contradição ou obscuridade. Julgamento diverso do pretendido não implica ofensa ao dispositivo de lei invocado. 2. Não cabe ao Poder Judiciário imiscuir-se no mérito administrativo da decisão administrativa do IBAMA de não substituir a pena de multa por prestação de serviços, quando não estão presentes os requisitos da conversão. 3. A análise quanto à correta aplicação da pena de multa implicaria o reexame do contexto fático-probatório dos autos, circunstância que redundaria na formação de novo juízo acerca dos fatos e das provas. Incidência da Súmula 7 do Superior Tribunal de Justiça (STJ) no presente caso. 4. Agravo interno a que se nega provimento (AgInt no REsp n. 1.995.800/PE, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 14/10/2024, DJe de 21/10/2024). Isso posto, com fundamento no art. 255, § 4º, III, do RISTJ, dou provimento ao recurso especial para reformar o acórdão recorrido, mantendo a pena de multa inicialmente arbitrada. Relator AFRÂNIO VILELA