Providências acauteladoras do artigo 45 da Lei 9.784/99 e seus limites

A suspensão imediata de um CNPJ sem motivação concreta e o que isso ensina ao direito ambiental

Uma empresa de comércio exterior teve seu CNPJ suspenso de forma imediata, sem qualquer oportunidade de defesa prévia e sem que a autoridade fiscal apresentasse motivação concreta para a medida. O fundamento invocado pela Receita Federal foi uma instrução normativa interna, amparada genericamente no artigo 45 da Lei 9.784/1999, que autoriza a Administração Pública a adotar providências acauteladoras sem a prévia manifestação do interessado em caso de risco iminente. O Tribunal Regional Federal da 2ª Região manteve o ato, sob o argumento de que não caberia ao Judiciário substituir-se à Administração. A empresa recorreu ao Superior Tribunal de Justiça, que, no julgamento do REsp 2143179, deu provimento ao recurso por unanimidade e reconheceu a nulidade do ato administrativo por ausência de fundamentação — restabelecendo a sentença que havia garantido a reativação do cadastro. O caso, embora originado no direito tributário, carrega lições que se projetam com força sobre o direito administrativo sancionador ambiental, especialmente quando órgãos como o IBAMA lançam mão de embargos e medidas restritivas sem a devida fundamentação cautelar.

O artigo 45 da Lei 9.784/1999 e seus pressupostos inafastáveis

O artigo 45 da Lei 9.784/1999 estabelece que “em caso de risco iminente, a Administração Pública poderá motivadamente adotar providências acauteladoras sem a prévia manifestação do interessado”. A norma é, por natureza, excepcional. Ela representa uma válvula de escape dentro de um sistema processual administrativo construído sobre as garantias do contraditório, da ampla defesa e da motivação dos atos administrativos, todas consagradas nos artigos 2º e 50 da mesma lei. Sua aplicação legítima pressupõe, cumulativamente, dois requisitos que não podem ser dissociados: a existência de risco iminente, demonstrável por elementos concretos e verificáveis, e a motivação expressa do ato que aplica a cautela — isto é, a autoridade precisa explicar, caso a caso, por que entende presente o risco que justifica suprimir temporariamente o direito de defesa prévia do administrado.

Essa estrutura normativa revela que o legislador concebeu as providências acauteladoras como instrumento de última ratio no âmbito do processo administrativo federal. Não se trata de carta branca para a Administração agir sem controle; ao contrário, a exigência de motivação funciona como contrapartida indispensável à supressão momentânea do contraditório prévio. Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a teoria da norma jurídica aplicada ao direito sancionador exige que a consequência negativa imposta ao administrado esteja rigorosamente vinculada à demonstração do ilícito e à presença dos pressupostos que legitimam a intervenção estatal. Quando a Administração suprime essas exigências, o ato cautelar se converte em arbítrio — e arbítrio, por definição, é antijurídico.

O que decidiu o STJ no REsp 2143179 e por que a decisão importa para além do direito tributário

No julgamento do REsp 2143179, a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça enfrentou diretamente a questão da validade de ato cautelar administrativo desprovido de motivação concreta. O caso envolvia a suspensão imediata de inscrição no CNPJ determinada com base no artigo 44, § 1º, inciso II, da Instrução Normativa RFB 1.863/2018. A Corte reconheceu, primeiro, que a determinação de suspensão imediata prevista na instrução normativa sequer encontrava fundamento jurídico na Lei 9.430/1996 (com as alterações das Leis 10.637/2002 e 14.195/2021), o que já bastaria para invalidá-la. Mas o tribunal foi além, e é nesse ponto que reside a força do precedente para o direito administrativo em geral: reconheceu que o artigo 45 da Lei 9.784/1999, embora admita o exercício de poder cautelar pela Administração, exige motivação concreta do ato que aplica a cautela. Na ausência dessa motivação, o ato é nulo.

A unanimidade do julgamento confere especial relevância ao precedente. Os Ministros Paulo Sérgio Domingues, Benedito Gonçalves, Sérgio Kukina e Regina Helena Costa acompanharam o relator sem ressalvas, consolidando o entendimento de que a mera invocação genérica do artigo 45 não é suficiente para legitimar providência acauteladora — é necessário que a autoridade demonstre, com elementos fáticos concretos, a presença do risco iminente que a norma exige como pressuposto. E a sentença restabelecida pelo STJ havia sido precisa ao determinar a suspensão dos efeitos do ato administrativo no tocante à suspensão liminar do CNPJ, com o imediato restabelecimento do cadastro para a situação ativa. A lógica é simples e poderosa: se o ato cautelar não se sustenta sem motivação, seus efeitos não podem subsistir.

A projeção do precedente sobre embargos e medidas cautelares ambientais

O raciocínio construído pelo STJ no REsp 2143179 projeta-se naturalmente sobre o campo do direito administrativo sancionador ambiental, onde a utilização de medidas cautelares sem fundamentação adequada é problema recorrente. O artigo 101 do Decreto 6.514/2008 autoriza o agente autuante a adotar medidas administrativas como embargo de obra ou atividade, apreensão e suspensão de atividades, estabelecendo em seu § 1º que tais medidas têm como objetivo prevenir a ocorrência de novas infrações, resguardar a recuperação ambiental e garantir o resultado prático do processo administrativo. O § 2º do mesmo dispositivo exige que a aplicação dessas medidas contenha, além da indicação dos dispositivos legais infringidos, os motivos que ensejaram o agente autuante a assim proceder. A exigência de motivação, portanto, não é criação doutrinária ou aspiração teórica — está positivada no próprio regulamento.

A realidade da fiscalização ambiental, contudo, frequentemente se distancia dessa exigência normativa. Termos de embargo são lavrados com fundamentação padronizada, sem individualização do risco que justificaria a restrição imediata ao uso da propriedade. E quando se trata de embargos em áreas rurais, as consequências práticas da medida são devastadoras: o produtor fica impedido de exercer qualquer atividade produtiva na área embargada, perde acesso a linhas de crédito, sofre restrições em cadastros ambientais e, não raro, vê os efeitos do embargo irradiar-se para além do polígono demarcado, comprometendo a viabilidade econômica de todo o empreendimento. Se a jurisprudência do STJ exige motivação concreta para a suspensão de um CNPJ, com muito mais razão deve exigi-la para a interdição do uso de propriedade rural — direito constitucionalmente protegido e base da atividade econômica de milhões de famílias brasileiras.

A doutrina ambiental, ao tratar de medidas que restringem direitos sem contraditório prévio, reconhece a excepcionalidade como traço definidor dessas providências. Conforme registrado em Dano Ambiental (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2015), o meio ambiente constitui “um bem jurídico autônomo de interesse público” e “um direito fundamental do homem, considerado de quarta geração, necessitando, para sua consecução, da participação e responsabilidade partilhada do Estado e da coletividade”. Essa dimensão de direito fundamental, longe de autorizar intervenções administrativas ilimitadas, reforça a necessidade de que tais intervenções se deem dentro dos marcos do Estado de Direito — o que significa contraditório, motivação e proporcionalidade. A tutela do meio ambiente não se realiza contra o ordenamento jurídico; realiza-se dentro dele.

Risco iminente como conceito jurídico determinado, não como cláusula de conveniência

Um dos aspectos mais relevantes do precedente firmado no REsp 2143179 é a recusa do STJ em aceitar a invocação genérica de risco como fundamento para medida cautelar administrativa. A expressão “risco iminente” do artigo 45 da Lei 9.784/1999 não é cláusula aberta que a Administração possa preencher ao seu talante; é conceito jurídico determinado que demanda comprovação objetiva. Risco iminente pressupõe perigo atual e concreto, não mera possibilidade abstrata de dano futuro. Pressupõe, ainda, que a medida cautelar seja o único instrumento capaz de neutralizar esse perigo — se existem meios menos gravosos disponíveis, a cautela extrema não se justifica.

Como observa Priscila Santos Artigas em Infraestrutura no Direito do Ambiente (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2016), mesmo em contextos de grande relevância pública, como o aproveitamento de recursos hídricos, as normas regulatórias preveem que sejam “satisfeitas exigências acauteladoras os interesses gerais de: salubridade pública, navegação, irrigação, proteção contra as inundações, conservação e livre circulação de peixes e escoamento e rejeição das águas”. A passagem é reveladora porque demonstra que, mesmo quando o ordenamento autoriza providências cautelares em nome de interesses coletivos, essas providências são vinculadas a finalidades específicas e objetivamente verificáveis — jamais a uma autorização genérica para que a Administração aja como bem entender. O mesmo raciocínio vale para as medidas cautelares ambientais previstas no Decreto 6.514/2008: o embargo se justifica para impedir a continuidade de dano ambiental concreto e verificado, nos termos do artigo 108, não como providência automática dissociada de fundamentação.

No campo do direito regulatório ambiental e econômico, Ana Maria de Oliveira Nusdeo, em Temas de Direito Ambiental Econômico (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2019), registra a existência de normas que recomendam a divulgação de políticas e riscos relativos a questões ambientais, aspectos sociais e de recursos humanos, destacando a exigência de “incorporação de aspectos socioambientais” e “avaliação do desempenho não financeiro e o foco nos resultados de longo prazo”. Essa perspectiva reforça que, mesmo em áreas onde o Estado dispõe de amplo poder regulatório, a atuação administrativa deve se pautar por critérios objetivos, pela avaliação concreta de riscos e pela transparência na motivação das decisões. O poder cautelar não é exceção a essa lógica — é, talvez, o campo onde ela mais se faz necessária, justamente porque opera sem contraditório prévio.

A nulidade por ausência de motivação e suas consequências práticas para o produtor rural

O reconhecimento da nulidade do ato cautelar por ausência de motivação, tal como decidido no REsp 2143179, produz efeitos que vão além da anulação pontual daquele ato específico. Ele estabelece um parâmetro de controle aplicável a toda e qualquer providência acauteladora adotada pela Administração Pública Federal com fundamento no artigo 45 da Lei 9.784/1999 — inclusive embargos ambientais lavrados pelo IBAMA. Se o ato não apresenta motivação concreta que demonstre a presença de risco iminente, ele é nulo. E ato nulo não produz efeitos jurídicos válidos; tampouco se convalida pelo decurso do tempo.

Para o produtor rural que enfrenta um auto de infração acompanhado de embargo, o precedente oferece argumento poderoso na esfera administrativa e judicial. A defesa deve verificar se o termo de embargo contém fundamentação individualizada que demonstre, com elementos concretos, a presença de risco iminente ao meio ambiente que justifique a restrição imediata ao uso da propriedade sem contraditório prévio. Fundamentação genérica, padronizada, que se limite a reproduzir o texto legal sem vincular os dispositivos aos fatos efetivamente verificados em campo, não atende à exigência de motivação — e deve ser impugnada. O artigo 108 do Decreto 6.514/2008 estabelece que o embargo deve restringir-se exclusivamente ao local onde se verificou a prática do ilícito; o artigo 15-A do mesmo decreto reforça que a medida não alcança as demais atividades realizadas em áreas não embargadas da propriedade. Quando o embargo excede esses limites sem justificativa concreta, há duplo vício: de motivação e de proporcionalidade.

A via administrativa deve ser esgotada com consistência argumentativa, mas a via judicial permanece aberta — e o precedente do STJ oferece suporte jurisprudencial direto. O mandado de segurança, inclusive, foi o instrumento utilizado no caso que deu origem ao REsp 2143179, e a sentença restabelecida pela Corte havia determinado a suspensão imediata dos efeitos do ato administrativo. O produtor rural que se encontre em situação análoga — com embargo desprovido de motivação concreta ou com medida cautelar que exceda os limites do artigo 45 — deve buscar assessoria jurídica especializada para avaliar a viabilidade de impugnação administrativa e, se necessário, judicial, com pedido liminar de suspensão dos efeitos do embargo.

O que o produtor rural deve fazer diante de embargo sem motivação concreta

A conclusão que se extrai do julgamento do REsp 2143179 pelo STJ é direta e aplicável: providência acauteladora sem motivação concreta é nula. Não basta à Administração invocar genericamente o artigo 45 da Lei 9.784/1999 para suprimir direitos do administrado sem contraditório prévio. A excepcionalidade da medida exige demonstração objetiva de risco iminente, individualizada caso a caso, e fundamentação expressa no ato que a determina. O produtor rural que receber embargo ambiental ou qualquer medida restritiva desprovida desses requisitos tem direito de exigir sua anulação — e possui, agora, jurisprudência do STJ que sustenta essa pretensão com clareza e unanimidade.

O caminho prático envolve três providências imediatas: primeiro, analisar o termo de embargo para verificar se contém fundamentação concreta e individualizada (e não mera reprodução de texto legal); segundo, interpor defesa administrativa apontando o vício de motivação e invocando o precedente do STJ; terceiro, avaliar a necessidade de medida judicial, especialmente quando o embargo produz efeitos irreversíveis sobre a atividade econômica da propriedade. A proteção ambiental é valor constitucional inegociável, mas sua realização não dispensa o respeito às garantias fundamentais do administrado. Cautela sem motivação não é cautela — é arbítrio. E contra o arbítrio, o direito oferece remédio.