Presunção de legitimidade não blinda licença ambiental contra perícia
Quando o órgão licenciador não se opõe à perícia, o que resta ao empreendedor?
A Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo do Tribunal de Justiça de Mato Grosso, em acórdão publicado no dia 05 de agosto de 2026, negou provimento a agravo de instrumento interposto por empresa do setor ambiental contra decisão que deferiu prova pericial em ação declaratória de nulidade de licenças ambientais (processo n.º 1018931-46.2026.8.11.0000). A empresa pretendia impedir a realização da perícia sob o argumento de que os atos de licenciamento praticados pela SEMA/MT gozavam de presunção de legitimidade, tornando a diligência desnecessária e invasiva ao mérito administrativo.
O acórdão foi unânime. E merece análise detida, porque enfrenta — com acerto — uma tese que se repete em litígios ambientais com frequência preocupante: a de que a presunção de legitimidade do ato administrativo funcionaria como barreira instransponível à instrução probatória judicial.
Presunção relativa não é escudo contra a prova
O argumento da empresa agravante é, a nosso ver, um dos mais perigosos que se pode articular em matéria ambiental. Aceitar que a presunção de legitimidade impede a produção de prova pericial equivale a transformar presunção relativa (juris tantum) em presunção absoluta (juris et de jure), o que esvazia por completo a garantia constitucional de acesso à jurisdição prevista no art. 5.º, XXXV, da Constituição Federal.
O relator invocou, com propriedade, o julgamento do REsp n.º 1.837.775/PB, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma do STJ, no qual se assentou que a presunção de legitimidade pode ser afastada por prova em contrário. A lição é elementar, mas o caso demonstra que o elementar precisa ser reafirmado toda vez que se tenta obstruir o contraditório técnico.
Convém perguntar: se a presunção impede a prova, como a parte prejudicada demonstraria a ilegalidade do ato? A resposta é simples — não demonstraria. E é exatamente por isso que a tese deve ser rechaçada sem contemporização.
A teoria dos motivos determinantes como chave de leitura
O acórdão apoiou-se na teoria dos motivos determinantes para distinguir controle de legalidade de substituição do mérito administrativo. A distinção é correta e tem consequências práticas relevantes para o produtor rural e para qualquer empreendedor que se submeta ao licenciamento ambiental.
Quando o Judiciário verifica se o imóvel está efetivamente situado nos limites declarados, se a reserva legal corresponde ao percentual averbado na matrícula ou se existem áreas ambientalmente sensíveis no entorno do empreendimento, está constatando fatos — não substituindo escolhas discricionárias da Administração. A verificação de fatos é atividade probatória por excelência; a discricionariedade, por outro lado, refere-se a juízos de conveniência e oportunidade que permanecem intocados.
Como sustentamos em obra dedicada ao tema (Embargos Ambientais em Áreas Rurais, Thomson Reuters, 2025), o controle judicial de atos ambientais restritivos “não representa indevida interferência na discricionariedade administrativa, mas sim exercício regular da função jurisdicional constitucionalmente prevista”. A mesma lógica aplica-se ao licenciamento: se os motivos declarados pela SEMA/MT para expedir as licenças não correspondem à realidade geográfica e ecológica do imóvel, o ato é inválido por vício de motivo, e o Judiciário tem não apenas o poder, mas o dever de apurar essa correspondência.
A divergência entre matrícula e CAR que ninguém queria resolver
Um ponto concreto do caso merece atenção especial. A matrícula do imóvel registra a obrigação de manter 50% da área total como reserva legal; segundo o acórdão, a empresa agravante teria declarado no Cadastro Ambiental Rural apenas 35%. O tribunal tratou essa divergência como controvérsia fática objetiva, a ser esclarecida pela perícia. E ela não é trivial: se confirmada, uma diferença de quinze pontos percentuais pode representar área expressiva de vegetação nativa que deveria estar protegida.
Na prática, o que se vê é que a declaração no CAR, por ser ato unilateral do próprio interessado, pode conter informações divergentes do registro imobiliário sem que o órgão ambiental perceba a inconsistência (especialmente quando a análise do cadastro ainda não foi concluída). A perícia judicial é o instrumento adequado para resolver essa divergência de forma objetiva, com base em georreferenciamento e vistoria in loco.
Para quem lida com regularização fundiária e ambiental, a lição é clara: o CAR não substitui a matrícula, e a matrícula não substitui o CAR. São instrumentos complementares, e qualquer divergência entre eles deve ser enfrentada — não ignorada — antes que se converta em passivo judicial.
O silêncio eloquente da SEMA/MT
Há um dado processual que o acórdão registra e que não pode passar despercebido. Instada a se manifestar sobre a perícia, a SEMA/MT não se opôs. Fez mais: formulou quesitos técnicos próprios, reconhecendo implicitamente que as questões debatidas demandavam esclarecimento pericial independente.
Basta observar que, se o próprio órgão licenciador — aquele cujos atos se pretende proteger com a presunção de legitimidade — reconhece a necessidade da perícia, o argumento do empreendedor perde qualquer sustentação. A posição da SEMA/MT revela que o procedimento de licenciamento não esgotou todas as questões técnicas pertinentes, especialmente no que diz respeito à presença de áreas úmidas, campos de murundus e APPs na área do empreendimento.
O TAC não convalida ato nulo nem impede controle jurisdicional
A empresa agravante tentou invocar Termo de Ajustamento de Conduta celebrado com o Ministério Público e outros órgãos como prova de regularidade. O tribunal rejeitou o argumento com razão: o TAC é instrumento extrajudicial que não produz coisa julgada e não impede o controle de legalidade pelo Judiciário.
O TAC pode ser ferramenta eficiente de composição; não é, porém, salvo-conduto para atos administrativos eventualmente viciados. Sustentar o contrário seria atribuir ao acordo extrajudicial o poder de convalidar nulidades — o que o ordenamento não admite. Quem celebra TAC assume obrigações de adequação, não obtém certificado de imunidade processual.
O que o empreendedor e o produtor rural devem extrair dessa decisão
A decisão do TJMT reafirma uma premissa que interessa a todo empreendedor rural e a qualquer titular de licença ambiental: o controle jurisdicional dos atos de licenciamento é garantia constitucional que opera nos dois sentidos. Protege o meio ambiente contra licenças concedidas com base em pressupostos fáticos equivocados; protege igualmente o empreendedor contra indeferimentos ou suspensões fundados em dados incorretos.
O produtor rural que enfrenta restrições decorrentes de licenciamento — seja embargo, seja condicionante desproporcional — tem no controle judicial de legalidade uma via legítima para questionar a correspondência entre o que a Administração declarou e o que existe de fato no terreno. A instrução probatória técnica, especialmente a perícia com georreferenciamento, é o instrumento adequado para esse fim.
A orientação prática é direta: (i) nunca aceite a presunção de legitimidade como argumento definitivo quando há divergência fática objetiva; (ii) verifique se os dados declarados no CAR são consistentes com a matrícula e com o memorial descritivo do imóvel; (iii) se houver discrepância, requeira perícia judicial com base na teoria dos motivos determinantes — é controle de legalidade, não invasão do mérito. O acórdão do TJMT oferece fundamentação sólida para essa estratégia.
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Perguntas Frequentes
A presunção de legitimidade do ato administrativo impede a realização de perícia judicial?
A perícia judicial sobre licenciamento ambiental viola a separação dos poderes?
O Termo de Ajustamento de Conduta impede o controle judicial das licenças ambientais?
O que fazer quando há divergência entre o percentual de reserva legal na matrícula e no CAR?
A teoria dos motivos determinantes se aplica ao licenciamento ambiental?
Este comentário utiliza conceitos do livro Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), de autoria de Diovane Franco. Saiba mais →
Advogado (OAB/MT 29.530). Especialista em Direito Administrativo. Mestrando em Ciência Jurídica pela UNIVALI. Autor de Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025) e coautor de Cadastro Ambiental Rural: direito, prática e tecnologia (Thomson Reuters, 2026). Sócio fundador do Diovane Franco Advogados. Atuou na defesa vencedora do IRDR 94 do TRF1.