Presunção de legitimidade não blinda ato administrativo contra prova pericial ambiental
Quando o órgão licenciador não se opõe à perícia, o que resta ao empreendedor?
A Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo do Tribunal de Justiça de Mato Grosso, em acórdão publicado no dia 05 de agosto de 2026, negou provimento a agravo de instrumento interposto por empresa do setor ambiental contra decisão que deferiu prova pericial em ação declaratória de nulidade de licenças ambientais (processo n.º 1018931-46.2026.8.11.0000). A empresa pretendia impedir a realização da perícia sob o argumento de que os atos de licenciamento praticados pela SEMA/MT gozavam de presunção de legitimidade, tornando a diligência desnecessária e invasiva ao mérito administrativo.
O acórdão foi unânime. E merece análise detida, porque enfrenta — com acerto — uma tese que se repete em litígios ambientais com frequência preocupante: a de que a presunção de legitimidade do ato administrativo funcionaria como barreira instransponível à instrução probatória judicial.
Presunção relativa não é escudo contra a prova
O argumento da empresa agravante é, a nosso ver, um dos mais perigosos que se pode articular em matéria ambiental. Aceitar que a presunção de legitimidade impede a produção de prova pericial equivale a transformar presunção relativa (juris tantum) em presunção absoluta (juris et de jure), o que esvazia por completo a garantia constitucional de acesso à jurisdição prevista no art. 5.º, XXXV, da Constituição Federal.
O relator invocou, com propriedade, o julgamento do REsp n.º 1.837.775/PB, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma do STJ, no qual se assentou que a presunção de legitimidade pode ser afastada por prova em contrário. A lição é elementar, mas o caso demonstra que o elementar precisa ser reafirmado toda vez que se tenta obstruir o contraditório técnico.
Convém perguntar: se a presunção impede a prova, como a parte prejudicada demonstraria a ilegalidade do ato? A resposta é simples — não demonstraria. E é exatamente por isso que a tese deve ser rechaçada sem contemporização.
A teoria dos motivos determinantes como chave de leitura
O acórdão apoiou-se na teoria dos motivos determinantes para distinguir controle de legalidade de substituição do mérito administrativo. A distinção é correta e tem consequências práticas relevantes para o produtor rural e para qualquer empreendedor que se submeta ao licenciamento ambiental.
Quando o Judiciário verifica se o imóvel está efetivamente situado nos limites declarados, se a reserva legal corresponde ao percentual averbado na matrícula ou se existem áreas ambientalmente sensíveis no entorno do empreendimento, está constatando fatos — não substituindo escolhas discricionárias da Administração. A verificação de fatos é atividade probatória por excelência; a discricionariedade, por outro lado, refere-se a juízos de conveniência e oportunidade que permanecem intocados.
Como sustentamos em obra dedicada ao tema (Embargos Ambientais em Áreas Rurais, Thomson Reuters, 2025), o controle judicial de atos ambientais restritivos “não representa indevida interferência na discricionariedade administrativa, mas sim exercício regular da função jurisdicional constitucionalmente prevista”. A mesma lógica aplica-se ao licenciamento: se os motivos declarados pela SEMA/MT para expedir as licenças não correspondem à realidade geográfica e ecológica do imóvel, o ato é inválido por vício de motivo, e o Judiciário tem não apenas o poder, mas o dever de apurar essa correspondência.
A divergência entre matrícula e CAR que ninguém queria resolver
Um ponto concreto do caso merece atenção especial. A matrícula do imóvel registra a obrigação de manter 50% da área total como reserva legal; o Cadastro Ambiental Rural declarado pelo empreendedor indica apenas 35%. Essa discrepância de quinze pontos percentuais não é trivial — pode representar centenas de hectares de vegetação nativa que deveriam estar protegidos e não estão.
Na prática, o que se vê é que a declaração no CAR, por ser ato unilateral do próprio interessado, pode conter informações divergentes do registro imobiliário sem que o órgão ambiental perceba a inconsistência (especialmente quando a análise do cadastro ainda não foi concluída). A perícia judicial é o instrumento adequado para resolver essa divergência de forma objetiva, com base em georreferenciamento e vistoria in loco.
Para quem lida com regularização fundiária e ambiental, a lição é clara: o CAR não substitui a matrícula, e a matrícula não substitui o CAR. São instrumentos complementares, e qualquer divergência entre eles deve ser enfrentada — não ignorada — antes que se converta em passivo judicial.
O silêncio eloquente da SEMA/MT
Há um dado processual que o acórdão registra e que não pode passar despercebido. Instada a se manifestar sobre a perícia, a SEMA/MT não se opôs. Fez mais: formulou quesitos técnicos próprios, reconhecendo implicitamente que as questões debatidas demandavam esclarecimento pericial independente.
Basta observar que, se o próprio órgão licenciador — aquele cujos atos se pretende proteger com a presunção de legitimidade — reconhece a necessidade da perícia, o argumento do empreendedor perde qualquer sustentação. A posição da SEMA/MT revela que o procedimento de licenciamento não esgotou todas as questões técnicas pertinentes, especialmente no que diz respeito à presença de áreas úmidas, campos de murundus e APPs na área do empreendimento.
O TAC não convalida ato nulo nem impede controle jurisdicional
A empresa agravante tentou invocar Termo de Ajustamento de Conduta celebrado com o Ministério Público e outros órgãos como prova de regularidade. O tribunal rejeitou o argumento com razão: o TAC é instrumento extrajudicial que não produz coisa julgada e não impede o controle de legalidade pelo Judiciário.
O TAC pode ser ferramenta eficiente de composição; não é, porém, salvo-conduto para atos administrativos eventualmente viciados. Sustentar o contrário seria atribuir ao acordo extrajudicial o poder de convalidar nulidades — o que o ordenamento não admite. Quem celebra TAC assume obrigações de adequação, não obtém certificado de imunidade processual.
O que o empreendedor e o produtor rural devem extrair dessa decisão
A decisão do TJMT reafirma uma premissa que interessa a todo empreendedor rural e a qualquer titular de licença ambiental: o controle jurisdicional dos atos de licenciamento é garantia constitucional que opera nos dois sentidos. Protege o meio ambiente contra licenças concedidas com base em pressupostos fáticos equivocados; protege igualmente o empreendedor contra indeferimentos ou suspensões fundados em dados incorretos.
O produtor rural que enfrenta restrições decorrentes de licenciamento — seja embargo, seja condicionante desproporcional — tem no controle judicial de legalidade uma via legítima para questionar a correspondência entre o que a Administração declarou e o que existe de fato no terreno. A instrução probatória técnica, especialmente a perícia com georreferenciamento, é o instrumento adequado para esse fim.
A orientação prática é direta: (i) nunca aceite a presunção de legitimidade como argumento definitivo quando há divergência fática objetiva; (ii) verifique se os dados declarados no CAR são consistentes com a matrícula e com o memorial descritivo do imóvel; (iii) se houver discrepância, requeira perícia judicial com base na teoria dos motivos determinantes — é controle de legalidade, não invasão do mérito. O acórdão do TJMT oferece fundamentação sólida para essa estratégia.
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Perguntas Frequentes
A presunção de legitimidade do ato administrativo impede a realização de perícia judicial?
A perícia judicial sobre licenciamento ambiental viola a separação dos poderes?
O Termo de Ajustamento de Conduta impede o controle judicial das licenças ambientais?
O que fazer quando há divergência entre o percentual de reserva legal na matrícula e no CAR?
A teoria dos motivos determinantes se aplica ao licenciamento ambiental?
Este comentário utiliza conceitos do livro Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), de autoria de Diovane Franco. Saiba mais →
Advogado (OAB/MT 29.530). Especialista em Direito Administrativo. Mestrando em Ciência Jurídica pela UNIVALI. Autor de Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025). Sócio fundador do Diovane Franco Advogados. Atuou na defesa vencedora do IRDR 94 do TRF1.