Dupla punição ambiental antes da LC 140/11 e o que fazer

Duas multas, mesma infração, mesmo endereço

Em novembro de 2002, a Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Guarapari/ES fiscalizou uma construção em área de preservação ambiental, sem licença prévia, na Rua Iriri nº 09. Mais de quatro anos depois, em janeiro de 2007, o IBAMA autuou a mesma empresa, no mesmo endereço, por construir edificação e ponte sem licença ambiental. Duas autuações, dois entes federativos, infrações da mesma espécie, mesmo local. O caso chegou ao Superior Tribunal de Justiça pelo AREsp 1603518, e o que a Segunda Turma encontrou foi exatamente o cenário que durante décadas contaminou o direito administrativo sancionador ambiental brasileiro: a sobreposição punitiva sem critérios claros de competência, gerando dupla punição pelos mesmos fatos.

Essa situação não é excepcional. Antes da edição da Lei Complementar 140/2011, o ordenamento jurídico brasileiro convivia com uma lacuna normativa grave na repartição de competências administrativas ambientais entre União, Estados e Municípios. A Constituição de 1988 estabeleceu, nos incisos III, IV, VI e VII do artigo 23, que proteger o meio ambiente é competência comum de todos os entes federativos — mas não disse como essa competência deveria ser exercida de forma coordenada. O resultado foi previsível e desastroso para quem dependia de segurança jurídica na atividade produtiva: múltiplas autuações simultâneas sobre o mesmo fato, cada ente exercendo um poder de polícia que, na prática, ignorava a atuação do outro. Para o produtor rural ou o empresário autuado, restava suportar o peso de uma máquina estatal que punia em dobro sem constrangimento algum.

O vácuo normativo que permitiu a sobreposição

A Lei 6.938/81, ao estruturar o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), distribuiu competências entre os órgãos que o compõem. Da leitura dos incisos II, IV, V e VI do artigo 6º e do §2º do artigo 14 dessa lei, a intenção do legislador era promover a descentralização da fiscalização e da imposição de sanções, cabendo aos Estados e Municípios o exercício da competência comum e à União uma atuação supletiva, por intermédio do IBAMA. A Lei 9.605/98 reforçou essa lógica nos parágrafos do artigo 70, confirmando que o poder de polícia ambiental poderia ser exercido por diversos entes. Mas “poder ser exercido por todos” não significa — ou não deveria significar — “poder ser exercido por todos ao mesmo tempo, sobre o mesmo fato, contra a mesma pessoa”.

A ausência de uma lei complementar que regulamentasse o parágrafo único do artigo 23 da Constituição deixou o campo aberto para interpretações conflitantes. A doutrina da época se dividia em pelo menos três correntes, conforme sistematização de Talden Farias: havia quem sustentasse a prevalência da autuação do órgão licenciador (posição defendida por Andréa Vulcanis); quem entendesse que deveria prevalecer a primeira autuação no tempo, aplicando-se o critério da anterioridade (tese de Toshio Mukai); e havia ainda os que admitiam a sobreposição de todas as autuações, ressalvando apenas a multa, que deveria ser paga ao ente que aplicou o valor mais elevado. Lamentavelmente, como anota a melhor doutrina, a última corrente acabou predominando na prática administrativa.

O resultado concreto dessa prevalência era aberrante. Dois embargos sobre a mesma área, cada um impondo condições distintas de acordo com o entendimento particular de cada ente; duas multas pelo mesmo fato gerador; dois processos administrativos tramitando em paralelo, sem comunicação entre si, e o administrado comprimido entre exigências frequentemente contraditórias. Como observa Godofredo Mendes Vianna em Infraestrutura no Direito do Ambiente (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2016), embora a Constituição estabeleça no artigo 24, caput, a competência legislativa concorrente da União, Estados e Distrito Federal em matéria ambiental, “não [é] admissível, no entanto, a dupla punição de um mesmo fato gerador, em uma suposta competência concorrente entre as autoridades intervenientes”. A observação é precisa e se aplica com igual força à esfera administrativa: a competência comum para fiscalizar jamais autorizou a punição em duplicidade.

O caso do AREsp 1603518 e o reconhecimento da dupla punição

O julgamento do AREsp 1603518 pela Segunda Turma do STJ ilumina com clareza cirúrgica as patologias desse modelo. O acórdão de origem reconheceu expressamente que, “embora inexistam nos autos maiores informações sobre a construção fiscalizada, em ambas as autuações há indicação de infrações da mesma espécie, ocorridas no mesmo lugar”. Ou seja: o próprio Tribunal admitiu a insuficiência probatória quanto à distinção entre as obras fiscalizadas e, simultaneamente, concluiu pela ocorrência de dupla punição. O IBAMA tentou argumentar que a autuação municipal de 2002 não impediria sua atuação em 2007 por se tratar de “infração diversa” — mas o acórdão constatou que essa diversidade não restou demonstrada.

A Segunda Turma, por unanimidade, manteve a decisão que cassou o acórdão dos embargos de declaração na origem, determinando novo julgamento para sanar a omissão quanto a fatos essenciais. O ponto central do voto é revelador: ao afirmar que inexistiam provas da natureza da obra e concluir pela dupla punição, o Tribunal de origem incorreu em contradição que exigia saneamento. A decisão do STJ não é, portanto, meramente processual; ela reconhece que a questão da dupla punição ambiental é um vício substancial que precisa ser enfrentado com lastro probatório adequado — e que afirmar a existência de bis in idem sem provas suficientes, ou negá-lo sem provas suficientes, constitui nulidade.

Esse julgado se insere numa tendência mais ampla de controle da atividade sancionadora estatal. A doutrina especializada reconhece que o Direito Sancionador ambiental está subordinado ao princípio da proporcionalidade, exigindo que qualquer medida restritiva atenda estritamente à sua finalidade, sem exceder o necessário para a proteção do bem jurídico tutelado. Quando dois entes punem o mesmo fato, a proporcionalidade é violada não apenas na intensidade da sanção, mas na própria lógica do sistema: o administrado é tratado como se tivesse cometido duas infrações quando, na realidade, cometeu uma só.

A dimensão temporal do problema e a solidariedade entre gerações

A sobreposição punitiva que marcou o período anterior à LC 140/2011 produziu efeitos que ainda reverberam. Há processos administrativos instaurados sob aquele regime que seguem tramitando, com autuações sobrepostas que nunca foram conciliadas. A questão transcende o caso individual e toca uma dimensão mais profunda da relação entre o Estado e o uso dos recursos naturais. Como observa Ana Maria Moreira Marchesan em Teses Jurídicas dos Tribunais Superiores – Direito Ambiental – Tomo I (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2017), ao tratar da dimensão temporal do uso dos recursos ambientais, existe tanto uma solidariedade “sincrônica” (entre as gerações atuais) quanto uma solidariedade “diacrônica” com as gerações futuras. A utilização racional dos recursos comporta uma ordem de coexistência e uma ordem de sucessão de usos, de modo que o uso atual deve propiciar às gerações futuras que também sejam usuárias.

Essa perspectiva é relevante porque demonstra que a proteção ambiental legítima exige racionalidade — e a duplicidade punitiva é o oposto de racionalidade. Um produtor rural que sofre dois embargos sobre a mesma área, impostos por entes distintos, não está diante de maior proteção ambiental; está diante de um sistema disfuncional que, ao se sobrepor de maneira desorganizada, prejudica tanto o administrado quanto o próprio objetivo de tutela do meio ambiente. Recursos públicos são desperdiçados em processos redundantes, o autuado é paralisado por exigências contraditórias, e a efetiva reparação ambiental (que deveria ser o objetivo final de toda a engrenagem sancionadora) fica subordinada a disputas burocráticas de competência entre órgãos que deveriam cooperar.

O que mudou com a LC 140/2011 — e o que permanece

A Lei Complementar 140/2011 representou um avanço significativo ao estabelecer que, embora todos os entes possam fiscalizar (artigo 17, caput e §2º), prevalece o auto de infração lavrado pelo ente competente para o licenciamento (artigo 17, §3º). Estabeleceu-se, com isso, uma premissa clara: todos fiscalizam, apenas um sanciona. Édis Milaré bem aponta que só tem competência para sancionar aquele que tem competência para licenciar — uma formulação que sintetiza com precisão o espírito da norma. O ente secundário (aquele que não é competente para licenciar) pode adotar medidas cautelares emergenciais, mas deve comunicar imediatamente ao órgão licenciador, que assumirá a condução do processo sancionador.

A clareza normativa trazida pela LC 140/2011 não resolveu, contudo, todos os problemas. Há situações em que a data da infração é anterior à vigência da lei complementar, e o processo administrativo sancionador tramitou (ou ainda tramita) sob o regime anterior, sem critérios claros de prevalência. Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “há a necessidade de a autoridade administrativa fundamentar sempre com solidez as razões de fato e de direito que a levaram à mensuração da sanção, pois se a matéria desaguar para a seara judicial, será nessa motivação que o julgador buscará avaliar se houve excesso ou não na dosagem da punição”. A exigência de motivação qualificada é especialmente aguda nos casos de sobreposição, porque é na fundamentação do auto de infração que se verifica — ou se desmente — a existência de duplicidade punitiva.

O AREsp 1603518 confirma essa lógica. A insuficiência probatória identificada pelo STJ não dizia respeito apenas à materialidade da infração, mas à própria capacidade de distinguir se o IBAMA estava punindo conduta diversa da já sancionada pelo Município ou se estava, pura e simplesmente, duplicando a punição. Quando o auto de infração federal não demonstra, com elementos concretos, que a conduta fiscalizada é distinta daquela já apurada por outro ente, o ônus da prova recai sobre a Administração — e não sobre o administrado. O princípio da presunção de legitimidade do ato administrativo não é escudo para a preguiça probatória; como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a sobreposição de autuações sobre a mesma área exige do ente autuante a demonstração inequívoca de que não está incorrendo em bis in idem.

O que o produtor rural deve fazer na prática

O cenário pré-LC 140/2011 deixou um legado de processos administrativos contaminados pela sobreposição de competências, e muitos deles ainda estão em tramitação ou produzindo efeitos. A orientação prática para quem enfrenta essa situação pode ser organizada em diretrizes claras. A primeira providência é identificar, com precisão, se há mais de uma autuação sobre o mesmo fato gerador; para isso, é indispensável comparar os autos de infração lavrados por entes distintos, verificando datas, endereço ou coordenadas geográficas, descrição da infração e fundamentação legal. Se as autuações se referem à mesma conduta, no mesmo local, a defesa administrativa deve alegar expressamente a ocorrência de bis in idem, requerendo a prevalência do auto lavrado pelo ente competente para o licenciamento (se a infração é posterior à LC 140/2011) ou a anulação da segunda autuação por violação à proporcionalidade (se é anterior).

A segunda diretriz é documental. O produtor rural precisa reunir provas de que a conduta fiscalizada é a mesma — fotografias, relatórios técnicos, termos de embargo, mapas com sobreposição de coordenadas. No AREsp 1603518, o que levou o STJ a cassar o acórdão dos embargos de declaração foi justamente a omissão quanto a fatos essenciais: o Tribunal de origem afirmou haver dupla punição sem elementos suficientes para sustentar a afirmação. A lição que se extrai é dupla — tanto a Administração precisa provar que não há duplicidade quando alega infrações distintas, quanto o administrado precisa provar que há duplicidade quando a alega. E quem documenta primeiro, litiga melhor.

A terceira diretriz é temporal. Se o processo administrativo ainda está em curso, a defesa deve ser articulada na fase recursal com ênfase na vedação ao bis in idem e na aplicação dos princípios da proporcionalidade e da segurança jurídica. Se o processo já transitou em julgado na esfera administrativa, resta a via judicial, onde a jurisprudência do STJ — como demonstra o AREsp 1603518 — tem sido receptiva à tese de que a dupla punição por entes distintos, sobre o mesmo fato, constitui vício que demanda saneamento. Mas a receptividade judicial depende da qualidade da prova produzida e da consistência da argumentação. Não basta alegar genericamente que houve bis in idem; é preciso demonstrar, ponto a ponto, que as autuações coincidem em fato, local e fundamento, e que a segunda não acrescenta nenhuma proteção ambiental que a primeira já não conferisse.

O direito administrativo sancionador ambiental, especialmente no período anterior à LC 140/2011, operou sob uma lógica perversa que tratava a acumulação de punições como sinônimo de eficiência fiscalizatória. Não era, e nunca foi. Punir duas vezes o mesmo fato não protege o meio ambiente — apenas onera o administrado e deslegitima o sistema. A jurisprudência do STJ reconhece essa distorção, e o produtor rural que se encontra preso nessa engrenagem tem, hoje, instrumentos jurídicos sólidos para combatê-la. O que não pode é ficar inerte diante da duplicidade, tratando-a como fatalidade quando, na verdade, constitui ilegalidade passível de correção.