Instruções normativas do Ibama e ICMBio e seus efeitos práticos no campo

Quando a norma que não existia derruba a multa que já existia

Em junho de 2008, uma siderúrgica no Mato Grosso do Sul recebeu auto de infração do Ibama por recebimento de carvão vegetal nativo sem cobertura documental adequada. Anos depois, já na fase de execução fiscal, a empresa tentou anular o título executivo sob o argumento de que o processo administrativo não fora instruído com relatório de fiscalização, conforme exigia a Instrução Normativa Ibama nº 10/2012. O Juízo da 6ª Vara Federal de Campo Grande, nos autos do processo 5007332-23.2018.4.03.6000, rejeitou a tese de forma objetiva e tecnicamente precisa, aplicando o princípio tempus regit actum: a instrução normativa invocada só entrou em vigor em janeiro de 2013, e o auto fora lavrado cinco anos antes. Não se pode exigir do agente fiscal o cumprimento de norma que sequer existia quando praticou o ato.

Essa decisão, aparentemente simples, ilumina uma das questões mais relevantes — e menos compreendidas — do direito administrativo sancionador ambiental: o papel das instruções normativas do Ibama e do ICMBio na conformação do processo administrativo ambiental e os limites temporais de sua aplicação. O produtor rural e o advogado que milita na área precisam conhecer esse arcabouço infralegal, porque é nele que residem tanto as maiores armadilhas quanto as melhores oportunidades de defesa.

O que são as instruções normativas ambientais e por que elas importam para o produtor rural

O sistema normativo ambiental brasileiro opera em camadas sobrepostas. No topo estão a Constituição Federal e os tratados internacionais; em seguida, as leis em sentido estrito (como a Lei 9.605/1998 e a Lei 12.651/2012); depois, os decretos regulamentadores (como o Decreto 6.514/2008); e, na base da pirâmide, as instruções normativas editadas pelo Ibama e pelo ICMBio. Essa última camada é frequentemente negligenciada na análise jurídica, mas é nela que se definem os procedimentos concretos de lavratura de autos de infração, de tramitação dos processos administrativos, de imposição e levantamento de embargos e de conversão de multas. O produtor rural que desconhece essas normas litiga às cegas, e o advogado que as ignora desperdiça teses defensivas consistentes.

A própria decisão proferida no processo 5007332-23.2018.4.03.6000 perante o TRF3 demonstra o quanto o conhecimento preciso da vigência temporal dessas normas pode ser determinante. A empresa autuada invocou os artigos 29 e 72, § 1º, inciso II, alínea “b”, da IN Ibama nº 10/2012, que previam a nulidade do processo administrativo na ausência de relatório de fiscalização circunstanciado acompanhando o auto de infração. O magistrado, contudo, verificou que o auto fora lavrado em 07/06/2008 e que a referida instrução normativa só entrou em vigor em 01/01/2013, nos termos de seu art. 139. A lição é clara: a norma infralegal que rege o ato administrativo é aquela vigente no momento de sua prática, e não a que o administrado ou a administração entendam mais conveniente invocar a posteriori.

A evolução das instruções normativas do Ibama na apuração de infrações ambientais

Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “a partir de 2 de junho de 2023, o IBAMA passou a utilizar a Instrução Normativa 19 para apuração de infrações administrativas por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente”. Essa mesma obra reconhece que se trata “do primeiro grande avanço em relação ao Decreto 3.179/99, unificando as normas referentes à tramitação processual e permitindo ao administrado uma maior segurança jurídica, pois as instruções normativas do órgão ambiental federal não atingem os demais integrantes do SISNAMA, que as utilizam indevidamente ou sequer dispõem de regras expressas para tratar da matéria”. A observação é relevante porque evidencia um problema estrutural do federalismo ambiental brasileiro: enquanto o Ibama produz normas cada vez mais detalhadas para seus próprios processos, os órgãos ambientais estaduais e municipais frequentemente operam sem regramento processual equivalente, o que gera insegurança jurídica e tratamento desigual entre administrados conforme o ente federativo que os fiscaliza.

A trajetória normativa é reveladora. A IN Ibama nº 10/2012, vigente a partir de janeiro de 2013, representou o primeiro esforço sistematizado de regulamentação processual das infrações ambientais no âmbito do órgão federal. Foi ela que introduziu a exigência do relatório de fiscalização como peça obrigatória do processo — exatamente a norma debatida no caso da siderúrgica sul-mato-grossense. Antes dela, o processo administrativo ambiental federal carecia de um regramento procedimental unificado, o que gerava disputas constantes sobre quais documentos eram ou não indispensáveis à validade do auto de infração. Mas a IN 10/2012 foi substituída pela IN Ibama nº 19/2023, que reorganizou a tramitação processual e trouxe inovações relevantes tanto para a defesa quanto para a instrução dos processos. E esse ponto interessa diretamente ao produtor rural que recebe um auto de infração hoje: os requisitos formais que fundamentam uma eventual nulidade dependem de qual instrução normativa estava em vigor na data da lavratura do auto.

Instruções normativas e embargos ambientais em áreas rurais

No campo específico dos embargos, o arcabouço infralegal é igualmente determinante. Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), as normas infralegais do Ibama detalham de maneira mais assaz a aplicação dos embargos do que sua suspensão ou levantamento. Essa assimetria não é acidental; ela reflete uma cultura administrativa que privilegia a imposição da sanção em detrimento da construção de mecanismos efetivos de regularização. O resultado prático é que o produtor rural frequentemente encontra o caminho de entrada no embargo bem pavimentado, mas o caminho de saída repleto de obstáculos burocráticos que nenhuma lei criou — e que a regulamentação infralegal tampouco resolveu.

A Instrução Normativa Ibama nº 12/2014, por exemplo, tentou regulamentar a suspensão de embargos impostos antes de 22 de julho de 2008, operacionalizando o mecanismo transitório do art. 59 da Lei 12.651/2012. Nos termos desse dispositivo, a adesão ao Programa de Regularização Ambiental deveria suspender as sanções decorrentes de infrações anteriores àquela data-marco. A IN 12/2014 estabeleceu requisitos documentais — inscrição no CAR, termo de compromisso firmado com o órgão estadual, publicação do extrato em Diário Oficial, entre outros — que, na teoria, permitiriam ao produtor obter a suspensão do embargo. Na prática, a exigência do termo de compromisso no âmbito do PRA estadual como condição para a suspensão de embargo federal criou um impasse que persiste até hoje: a maioria dos estados brasileiros não conseguiu validar sequer uma fração significativa dos cadastros ambientais rurais recebidos, e sem essa validação o termo de compromisso não é emitido. O produtor ficou preso entre duas esferas administrativas que não se comunicam.

Esse cenário gerou um volume expressivo de judicialização. A Justiça Federal, especialmente nas subseções judiciárias que concentram demandas ambientais em estados com forte atividade agropecuária, tem reconhecido que a suspensão das sanções prevista no § 4º do art. 59 da Lei 12.651/2012 não pode ficar condicionada à inércia do poder público estadual na análise dos cadastros. A lógica é irretorquível: se o proprietário rural inscreveu seu imóvel no CAR, manifestou adesão ao PRA e a análise não ocorreu por deficiência estrutural do órgão ambiental (e não por culpa do administrado), a penalização continuada configura violação ao princípio da razoabilidade e ao próprio espírito da Lei 12.651/2012. Para o produtor que enfrenta embargo ambiental nessas condições, a via judicial tem se mostrado o caminho mais efetivo para obter o reconhecimento de seus direitos.

O princípio tempus regit actum e a irretroatividade das instruções normativas

A decisão proferida no processo 5007332-23.2018.4.03.6000 cristaliza um princípio que todo advogado ambientalista deve dominar: o ato administrativo se rege pela norma vigente ao tempo de sua prática. Essa regra, embora elementar no direito administrativo, é frequentemente desconsiderada tanto pela defesa quanto pela acusação em processos ambientais. Do lado da defesa, há quem invoque normas posteriores mais benéficas para tentar anular atos pretéritos — como fez a siderúrgica no caso em análise, sem sucesso. Do lado da administração, há situações inversas em que o órgão ambiental tenta aplicar retroativamente exigências procedimentais que não existiam quando o auto foi lavrado.

O magistrado foi preciso ao consignar que o auto de infração lavrado em 2008 continha “todas as informações essenciais à apresentação de defesa pela parte excipiente”, incluindo a qualificação da empresa autuada, a identificação do local, a descrição clara da infração e a indicação dos dispositivos legais infringidos. À luz da legislação vigente em 2008, esses elementos eram suficientes para a validade do ato. A inexistência de relatório de fiscalização circunstanciado — exigência que só passaria a existir com a IN 10/2012 — não comprometia a higidez do auto. Essa análise tem implicação direta para milhares de processos administrativos que ainda tramitam no Ibama com autos lavrados antes de 2013, e nos quais a defesa eventualmente alega vícios formais com base em normas que não existiam à época dos fatos.

Mas o princípio opera nas duas direções, e é aqui que reside o maior interesse prático para o produtor rural. Se uma instrução normativa posterior cria novas garantias procedimentais — como o direito a relatório de fiscalização, prazos mais amplos de defesa ou requisitos adicionais de motivação —, essas garantias podem ser invocadas em relação a atos praticados após sua vigência. O advogado atento ao calendário normativo do Ibama e do ICMBio sabe que a diferença entre a anulação e a manutenção de um auto de infração pode depender de qual instrução normativa estava vigente na data precisa da lavratura. Trata-se de um trabalho de verificação minucioso, mas que rende resultados concretos.

A IN Ibama nº 08/2024 e a tendência de perenização dos embargos

Conforme registrado em Licenciamento Ambiental (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2022), a regulamentação infralegal do Ibama e do ICMBio abrange desde o sistema de autorizações e licenças para atividades específicas (como o SISBio para pesquisas com fauna silvestre) até os procedimentos sancionadores propriamente ditos. Essa capilaridade normativa impõe ao administrado o ônus de acompanhar não apenas as grandes alterações legislativas, mas também as instruções normativas que modificam procedimentos de forma silenciosa e constante. A recente IN Ibama nº 08/2024, por exemplo, ao tratar dos embargos ambientais, reforça uma tendência preocupante de transformar o que deveria ser medida cautelar temporária em restrição praticamente perpétua à propriedade rural. As condições para o levantamento de embargos seguem sendo mais complexas e burocraticamente exigentes do que as condições para sua imposição, o que evidencia um desequilíbrio estrutural na regulamentação infralegal.

A doutrina especializada reconhece que as instruções normativas, por serem atos normativos secundários, não podem inovar a ordem jurídica, criar obrigações não previstas em lei nem restringir direitos além do que o legislador autorizou. Quando uma instrução normativa do Ibama condiciona o levantamento de embargo a requisitos que não encontram amparo na Lei 12.651/2012 ou no Decreto 6.514/2008, essa norma pode ser questionada tanto administrativamente quanto judicialmente. O art. 15-B do Decreto 6.514/2008 estabelece que “a cessação das penalidades de suspensão e embargo dependerá de decisão da autoridade ambiental após a apresentação, por parte do autuado, de documentação que regularize a obra ou atividade”. A norma fala em documentação que regularize a situação — não em submissão a um itinerário burocrático que depende de atos de terceiros sobre os quais o autuado não tem controle.

O que o produtor rural deve fazer diante desse cenário normativo

A primeira providência é identificar com precisão a data de lavratura do auto de infração ou do termo de embargo e verificar qual instrução normativa do Ibama estava vigente naquele momento. Essa informação condiciona toda a estratégia de defesa: os requisitos formais do auto, os prazos processuais, as garantias do administrado e as hipóteses de nulidade variam conforme a norma aplicável. Um auto lavrado em 2010 se rege por um conjunto normativo; um auto lavrado em 2015, por outro; e um auto lavrado após junho de 2023 se submete à IN Ibama nº 19/2023, com requisitos e procedimentos próprios. Confundir esses regimes é desperdiçar teses ou, pior, invocar fundamentos inaplicáveis que comprometem a credibilidade da defesa.

A segunda providência, especialmente para embargos anteriores a 22 de julho de 2008, é documentar a inscrição no CAR e a tentativa de adesão ao PRA. Mesmo que o órgão estadual competente não tenha validado o cadastro nem emitido o termo de compromisso, o registro dessa iniciativa é essencial para demonstrar boa-fé e amparar eventual pedido judicial de suspensão do embargo com base no art. 59 da Lei 12.651/2012. A jurisprudência federal tem sido receptiva a esses pleitos quando o produtor demonstra que a inércia na regularização não decorre de sua omissão, mas da incapacidade operacional do Estado.

A terceira providência — e talvez a mais relevante — é não litigar sozinho contra o aparato burocrático ambiental. A defesa administrativa e judicial em matéria ambiental exige conhecimento técnico específico sobre o emaranhado de leis, decretos e instruções normativas que regem a atividade fiscalizatória. O caso da siderúrgica em Campo Grande é emblemático: a tese defensiva era tecnicamente razoável (a ausência de relatório de fiscalização é, de fato, causa de nulidade sob a IN 10/2012), mas falhou por um erro de premissa temporal. Se a defesa tivesse verificado que o auto fora lavrado cinco anos antes da entrada em vigor da norma invocada, teria direcionado seus esforços para fundamentos pertinentes ao regime normativo de 2008, potencialmente com resultados distintos.

O que a experiência demonstra é que o direito administrativo sancionador ambiental não tolera generalidades. Cada auto de infração, cada embargo, cada processo administrativo tem uma história normativa própria, marcada pela data de sua origem e pelo regime jurídico vigente naquele instante. O produtor rural que compreende essa dinâmica — ou que conta com assessoria jurídica que a compreende — está em posição significativamente melhor para defender sua propriedade e sua atividade produtiva contra sanções indevidas ou desproporcionais. E quando o poder público erra, o Judiciário tem reconhecido esse erro, como fez o Juízo de Campo Grande ao aplicar o tempus regit actum com a precisão que o caso exigia.