AREsp 3131713/MT (2025/0490285-8) RELATOR : MINISTRO PAULO SÉRGIO DOMINGUES AGRAVANTE : ANTONIO CARLOS BORIN ADVOGADO : EDUARDO ANTUNES SEGATO - MT013546 AGRAVADO : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA
DECISÃO
Trata-se de agravo interposto da decisão que inadmitiu o recurso especial no qual Antonio Carlos Borin se insurgira, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, contra o acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1) assim ementado (fls. 415/416):
DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS. MULTA. AUTO DE INFRAÇÃO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. NÃO CONSUMADA. AUSÊNCIA DE PARALIZAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO POR TEMPO SUPERIOR AO PRAZO PRESCRICIONAL APLICÁVEL. APELAÇÃO PROVIDA.
1. Pretende o apelante a reforma da sentença por meio da qual o juízo de origem reconheceu a ocorrência de ocorrência da prescrição da pretensão punitiva relativa a paralisação de processo administrativo por tempo superior ao prazo prescricional intercorrente aplicável na espécie.
2. Prescreve o § 1º do art. 1º da Lei 9.873/1999 que “Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso”.
3. No que se refere à prescrição intercorrente, constata-se dos autos do processo administrativo ambiental que, por ter havido a interrupção do marco prescricional pela prática de atos que importem em inequívoca apuração do fato, não houve a paralisação do processo administrativo por prazo superior ao prazo prescricional intercorrente trienal previsto no §1º do art. 1º da Lei 9.873/99.
4. O marco interruptivo do processo administrativo ambiental pertinente à apuração de infração categorizada no auto de infração ambiental nº 456456 lavrado em 25/7/2013, se dera com a Manifestação Instrutória nº 173/2016-SIN/NUIP proferida em 22/4/2016 a qual se caracteriza como ato inequívoco que importe apuração do fato, haja vista ser o marco de encerramento da fase instrutória e nela consignadas questões pertinentes à legalidade do ato, à observância do devido processo legal, à existência de circunstâncias agravantes ou atenuantes, dentre outros elementos.
5. Não se pode desconsiderar como marco interruptivo do prazo prescricional intercorrente a Manifestação Instrutória, a qual, inclusive em casos diametralmente opostos a este, haja vista neles se ter decidido pela prescrição intercorrente, se considerou como marco para fins de apuração do decurso do prazo trienal a própria Manifestação Instrutória, a qual neste considero como marco interruptivo e reconheço a inocorrência do decurso do prazo prescricional intercorrente.
6. Assim, entre a atuação em 25/7/2013 e notificação do autuado e a Manifestação Instrutória nº 173/2016-SIN/NUIP proferida em 22/4/2016 bem como entre esta e a Decisão em 1ª Instância Homologatória nº 129/2018-UT- ALTA FLORESTA-MT/SUPES-MT lavrada em 19/10/2018, não houve a consumação da prescrição intercorrente trienal em razão da prática atos aptos a ensejar a interrupção do prazo prescricional intercorrente.
7. Apelação do IBAMA provida e concedido o efeito suspensivo.
Nos primeiros embargos de declaração houve acolhimento parcial, sem efeitos modificativos, para sanar omissão no acórdão de apelação e manter a conclusão (fl. 465). Os segundos embargos de declaração foram rejeitados (fls. 465/467 e 468/471).
A parte recorrente alega violação dos arts. 489, § 1º, IV, e 1.022, II e parágrafo único, II, do Código de Processo Civil (CPC), por negativa de prestação jurisdicional, sustentando omissão quanto a questões essenciais capazes de infirmar a conclusão adotada: (a) distinção entre os marcos interruptivos da prescrição quinquenal e da prescrição intercorrente; (b) ausência de caráter interruptivo da Manifestação Instrutória para a prescrição quinquenal; e (c) natureza opinativa da Manifestação Instrutória, sem apuração fática, em desacordo com o art. 2º, II, da Lei 9.873/1999 (fls. 485/491). Afirma que o Tribunal não enfrentou as teses, limitando-se a afirmar genericamente que todas as questões foram apreciadas, em afronta ao art. 489, § 1º, IV, do CPC (fls. 485/491).
Sustenta ofensa ao art. 1º, caput, da Lei 9.873/1999, ao aplicar fundamentos próprios da prescrição intercorrente para afastar a prescrição quinquenal, mesclando regimes jurídicos distintos e reconhecendo interrupção por ato que não se amolda ao rol legal da prescrição quinquenal (fls. 491/495). No ponto, a parte transcreve o art. 1º da Lei 9.873/1999: “Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado” (fls. 491/492).
Aponta violação dos arts. 2º, I e II, da Lei 9.873/1999, ao reconhecer a Manifestação Instrutória como ato interruptivo da prescrição quinquenal, sem natureza de apuração fática. Alega que somente a notificação do autuado se qualifica como causa interruptiva (art. 2º, I), e que “ato inequívoco que importe apuração do fato” (art. 2º, II) exige atividade instrutória efetiva, não atendida pela manifestação de cunho jurídico-opinativo (fls. 491/495). O recurso transcreve os incisos: “Interrompe-se a prescrição da ação punitiva: I - pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato” (fls. 491/493).
Argumenta que há descompasso com precedentes do Superior Tribunal de Justiça (STJ), inclusive com o Tema 324, e menciona “inobservância da Súmula 83” em razão da má aplicação dos marcos interruptivos para a prescrição quinquenal (fls. 482/489 e 494). Registra, ainda, que não incide a Súmula 7 do STJ, por se tratar de revaloração jurídica de fatos incontroversos, e que o prequestionamento ficto do art. 1.025 do CPC viabiliza a apreciação (fls. 483/485 e 490/491).
Contrarrazões apresentadas às fls. 506/512 (Recurso Especial) e às fls. 531/535 (agravo em recurso especial). O recurso não foi admitido, razão pela qual foi interposto o agravo ora examinado (fls. 513/515 e 517/529).
É o relatório.
A decisão de admissibilidade foi devidamente refutada na petição de agravo e, por isso, passo ao exame do recurso especial.
Na origem, cuida-se de procedimento comum cível, com pedido de declaração de nulidade do processo administrativo ambiental por prescrição quinquenal (fls. 481/482). A sentença julgou o pedido parcialmente procedente, para anular apenas o auto de infração nº 456456-D (fls.337/350). O TJMT deu provimento à apelação do IBAMA e julgou a ação improcedente (fls.410/422).
Inexiste a alegada violação dos arts. 1.022 e 489 do Código de Processo Civil, pois a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, tendo o Tribunal de origem apreciado fundamentadamente a controvérsia, não padecendo o julgado de erro material, omissão, contradição ou obscuridade.
A parte recorrente sustenta omissão da instância ordinária no tocante a estas questões: (a) distinção entre os marcos interruptivos da prescrição quinquenal e da prescrição intercorrente; (b) ausência de caráter interruptivo da Manifestação Instrutória para a prescrição quinquenal; e (c) natureza opinativa da Manifestação Instrutória, sem apuração fática, em desacordo com o art. 2º, II, da Lei 9.873/1999 (fls. 485/491)
Todavia, conforme se depreende da análise do acórdão recorrido, o Tribunal de origem, de modo expresso, fundamentado e coeso, enfrentou cada um dos pontos, tendo concluído pela existência de atos que importaram em inequívoca apuração dos fatos e pela consequente inexistência de prescrição intercorrente (fls.410/422):
No que se refere à prescrição intercorrente, constata-se dos autos do processo administrativo ambiental que, por ter havido a interrupção do marco prescricional pela prática de atos que importem em inequívoca apuração do fato, não houve a paralisação do processo administrativo por prazo superior ao prazo prescricional intercorrente trienal previsto no §1º do art. 1º da Lei 9.873/99. (...)O marco interruptivo do processo administrativo ambiental pertinente à apuração de infração categorizada no auto de infração ambiental nº 456456 lavrado em 25/7/2013, se dera com a Manifestação Instrutória nº 173/2016-SIN/NUIP proferida em 22/4/2016 a qual se caracteriza como ato inequívoco que importe apuração do fato, haja vista ser o marco de encerramento da fase instrutória e nela consignadas questões pertinentes à legalidade do ato, à observância do devido processo legal, à existência de circunstâncias agravantes ou atenuantes, dentre outros elementos. Após a Manifestação Instrutória nº 173/2016-SIN/NUIP proferida em 22/4/2016, a decisão homologatória em primeira instância nº 129/2018-UT- ALTA FLORESTA-MT/SUPES-MT foi proferida em 19/10/2018, isto é, em período inferior ao prazo prescricional intercorrente previsto para o caso em análise. A conclusão a ser adotada é a de que não se pode desconsiderar como marco interruptivo do prazo prescricional intercorrente a Manifestação Instrutória, a qual, inclusive em casos diametralmente opostos a este, haja vista neles se ter decidido pela prescrição intercorrente, se considerou como marco para fins de apuração do prazo trienal a Manifestação Instrutória, a qual neste considero como marco interruptivo e reconheço a inocorrência do decurso do prazo prescricional intercorrente. (grifos inseridos)
É importante ressaltar que o contraponto aos argumentos das partes não demanda a citação literal de suas palavras ou dos mesmos dispositivos legais. É suficiente que haja fundamentação fática e jurídica coerente e adstrita ao que se debate nos autos.
Quanto ao mais, o recurso não merece provimento.
O Tribunal de origem assentou que a manifestação exarada pelo órgão ambiental possuía natureza decisória. Rever esse posicionamento demandaria revolvimento da análise fático probatória, o que é vedado pela Sumula 7 do STJ.
A par de tal óbice, essa análise seria desnecessária, pois, ao julgar o REsp n. 2.223.324/MT, a Primeira Turma do STJ fixou as diretrizes acerca da prescrição intercorrente em processos administrativos sancionatórios ambientais. O Tribunal assentou que a prescrição intercorrente trienal, prevista no art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999, não exige a ausência de atos apuratórios, requisito este restrito à interrupção da prescrição punitiva quinquenal prevista no art. 2º, II. A incidência da prescrição trienal demanda, na verdade, a completa ausência de despachos ou julgamento aptos a impulsionar regularmente o feito.
Assim, considera-se paralisado o processo em que os atos praticados sejam meramente protelatórios ou destituídos de conteúdo que efetivamente movimente o procedimento rumo a uma solução, ao passo que despachos legalmente previstos e necessários ao regular desenvolvimento do processo afastam a inércia administrativa e, por conseguinte, a consumação da prescrição intercorrente.
Nesse sentido:
PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. RECONVENÇÃO. REQUISITOS. VERIFICAÇÃO. REEXAME DO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO. INVIABILIDADE. MULTA POR INFRAÇÃO AO MEIO AMBIENTE. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. DESPACHO INTERRUPTIVO. NATUREZA JURÍDICA. DEFINIÇÃO.
1. É inviável, em sede de recurso especial, o reexame da presença dos pressupostos de admissibilidade de demanda reconvencional, haja vista a necessidade de incursão em matéria de conteúdo fático-probatório (Súmula 7 do STJ).
2. A interpretação do art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999, na busca por identificar o alcance normativo da expressão "despacho" inserida naquele preceptivo legal, encerra a análise de matéria eminentemente de direito e não demanda o revolvimento do acervo fático-probatório dos autos.
3. A jurisprudência do STJ tem exigido que os atos praticados em processos administrativos sancionatórios tenham "conteúdo apuratório" para afastar a prescrição intercorrente, como, no caso, entendeu a Corte Regional, porém é possível identificar certa confusão conceitual nos julgados que envolvem a matéria.
4. A interpretação conjunta das disposições do art. 1º, caput e §§1º e 2º, e dos arts. 1º-A e 2º, da Lei n. 9.873/1999, permite a identificação de três modalidades de prescrição: a) o art. 1º-A do diploma legal citado trata do prazo prescricional para pretensão executória (da multa ambiental, na hipótese); b) o art. 1º, caput, e o art. 2º do diploma legal tratam da prescrição da pretensão punitiva (quinquenal), que se interrompe, entre outros casos, com a prática de atos voltados à apuração do fato (inciso II) e c) o art. 1º, § 1º, cuida da prescrição intercorrente (trienal), que se consuma quando o processo fica "paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho".
5. Acerca da natureza do ato interruptivo apto a afastar a ocorrência da prescrição intercorrente, a análise sistemática dos aludidos dispositivos da lei conduz ao entendimento de que a exigência prevista no art. 2º, II, da Lei n. 9.873/1999 (ato inequívoco que importe em apuração do fato) cuida da interrupção da prescrição punitiva e, por isso, não se confunde com o instituto da prescrição intercorrente previsto no art. 1º, § 1º, do mesmo diploma.
6. Diferentemente do previsto para a prescrição punitiva, quanto à prescrição intercorrente, o legislador não menciona a ausência de atos de apuração, mas cita apenas a ausência de despachos ou do julgamento como situação apta a ocasionar a paralisação do processo.
7. Considerando que o fenômeno da prescrição intercorrente pressupõe a inércia da Administração, por processo paralisado entende-se aquele em que não há despachos ou em que os atos praticados (ainda que por despachos) são meramente protelatórios (ex.: certificações vazias do tipo "aguardando providências", encaminhamentos ao arquivo sem fundamento, remessas para digitalização sem relação com o andamento, movimentações infundadas e sem impulsionar o processo para uma solução).
8. Os processos em andamento, por sua vez, dizem respeito àqueles em que são proferidos despachos previstos em lei e necessários ao regular desenvolvimento do feito (ex.: encaminhamento à Procuradoria para parecer, relatórios de instrução exigidos em norma etc.).
9. A prática de despachos de impulsionamento legalmente previstos afasta a paralisação do feito e, por conseguinte, a ocorrência da prescrição intercorrente.
10. A interpretação conjunta do art. 1º, § 1º e do art. 2º, II, ambos da Lei n. 9.873/1999, permite a compreensão de que as hipóteses de interrupção da prescrição punitiva quinquenal (arts. 1º, caput, e 2º) são distintas e não se aplicam à prescrição intercorrente trienal (art. 1º, §1º), como defendido pela autarquia/recorrente.
11. Na hipótese, a Corte Regional pronunciou a ocorrência da prescrição intercorrente porque, no bojo do feito administrativo, foi proferido despacho "em repetição do anterior", o que evidenciava "mais uma tentativa de afastar a prejudicial do que um impulso no processo de apuração".
12. Como a incursão no acervo do procedimento administrativo trazido aos autos com o fito de afastar a inércia da administração pública esbarra no óbice inserto no enunciado da Súmula 7 desta Corte, devem os autos retornar ao Tribunal Regional para a reavaliação da ocorrência da prescrição intercorrente, à luz das diretrizes acima estabelecidas.
13. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido em parte.
(REsp n. 2.223.324/MT, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, relator para acórdão Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 16/12/2025, DJEN de 6/3/2026.)
Ante o exposto, conheço do agravo para conhecer parcialmente do recurso especial e, nessa extensão, a ele negar provimento.
Majoro em 10% (dez por cento), em desfavor da parte recorrente, o valor já arbitrado dos honorários sucumbenciais, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados, se aplicáveis, os limites percentuais previstos nos §§ 2º e 3º desse mesmo dispositivo, bem como os termos do art. 98, § 3º, desse diploma legal.
Publique-se. Intimem-se.
Relator PAULO SÉRGIO DOMINGUES
