STJ: Prescrição Intercorrente em Multa Ambiental do IBAMA – AREsp 3131713
SPF COORDENADORIA DE PROCESSAMENTO DE FEITOS DE DIREITO PÚBLICO
O particular foi autuado pelo IBAMA em 25 de julho de 2013, por meio do auto de infração ambiental nº 456456, no estado do Mato Grosso. Inconformado, ajuizou ação pleiteando a declaração de nulidade do processo administrativo ambiental sob o argumento de que teria ocorrido a prescrição quinquenal da pretensão punitiva. A sentença de primeiro grau acolheu parcialmente o pedido, anulando apenas um dos autos de infração lavrados.
A controvérsia central consiste em determinar se a Manifestação Instrutória nº 173/2016-SIN/NUIP, proferida em 22 de abril de 2016, configura ato interruptivo do prazo prescricional intercorrente trienal previsto no §1º do art. 1º da Lei 9.873/1999, ou se tal ato possui natureza meramente opinativa e jurídica, sem aptidão para interromper a prescrição. Discute-se, ainda, a distinção entre os regimes jurídicos da prescrição quinquenal e da prescrição intercorrente no âmbito do processo administrativo sancionador federal.
O TRF1 deu provimento à apelação do IBAMA, reconhecendo que a Manifestação Instrutória constituiu marco interruptivo válido do prazo prescricional intercorrente, afastando a prescrição e julgando a ação improcedente. No STJ, o relator conheceu do agravo, conheceu em parte do recurso especial e, nessa parte, negou-lhe provimento. Afastou a violação aos arts. 1.022 e 489 do CPC e aplicou a Súmula 7 à natureza da manifestação. Registrou ainda que, pelo REsp 2.223.324/MT, a prescrição intercorrente depende da ausência de despacho ou julgamento que impulsione o processo, e não da ausência de ato de apuração.
Contexto do julgamento
O caso tem origem em auto de infração ambiental lavrado pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) em 25 de julho de 2013, no estado do Mato Grosso, contra o particular autuado, sob o número 456456. Diante da autuação, o particular ajuizou ação ordinária perante a Justiça Federal pleiteando a declaração de nulidade do processo administrativo ambiental, com fundamento na ocorrência da prescrição da pretensão punitiva estatal. O juízo de primeiro grau julgou o pedido parcialmente procedente, reconhecendo a prescrição e anulando apenas o auto de infração nº 456456-D, decisão que não satisfez integralmente nenhuma das partes.
Inconformado, o IBAMA interpôs apelação ao Tribunal Regional Federal da 1ª Região, que deu provimento ao recurso e julgou a ação improcedente na integralidade. O TRF1 concluiu que, entre a lavratura do auto de infração em julho de 2013 e a Manifestação Instrutória nº 173/2016-SIN/NUIP de abril de 2016, e entre esta e a Decisão em 1ª Instância Homologatória nº 129/2018-UT-ALTA FLORESTA-MT/SUPES-MT de outubro de 2018, não houve paralisação do processo administrativo por prazo superior a três anos, razão pela qual a prescrição intercorrente não se consumou. A parte autuada opôs embargos de declaração, que foram parcialmente acolhidos sem efeitos modificativos, e posteriormente rejeitados, esgotando a via ordinária.
O autuado interpôs recurso especial ao Superior Tribunal de Justiça, alegando violação aos arts. 489, §1º, IV, e 1.022, II, do CPC, bem como aos arts. 1º e 2º da Lei 9.873/1999. Sustentou, em síntese, que o tribunal de origem teria mesclado indevidamente os regimes jurídicos da prescrição quinquenal e da prescrição intercorrente, reconhecendo como marco interruptivo um ato de natureza meramente opinativa. Inadmitido o recurso especial na origem, sobreveio o agravo em recurso especial ora examinado pelo Ministro Paulo Sérgio Domingues, relator da matéria no STJ.
Fundamentos da decisão
O cerne da controvérsia reside na interpretação do art. 1º, §1º, e do art. 2º, II, da Lei 9.873/1999, que disciplina a prescrição da ação punitiva da Administração Pública Federal no exercício do poder de polícia. O §1º do art. 1º estabelece que a prescrição intercorrente incide no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho. Já o art. 2º, inciso II, prevê que o prazo prescricional se interrompe por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato. O debate, portanto, centra-se em definir se a Manifestação Instrutória proferida pela autoridade administrativa preenche os requisitos conceituais de ato inequívoco de apuração fática exigidos pela norma, ou se se trata de mera opinião jurídica sem efetiva instrução probatória.
O TRF1, em sua fundamentação, consignou que a Manifestação Instrutória nº 173/2016 encerrou a fase de instrução do processo administrativo, tendo analisado questões relativas à legalidade do ato administrativo, ao respeito ao devido processo legal, à existência de circunstâncias agravantes ou atenuantes e a outros elementos relevantes para a dosimetria da penalidade. Tais características, segundo o tribunal, conferem ao ato natureza instrutória efetiva, e não meramente consultiva, tornando-o apto a interromper o prazo prescricional intercorrente. O STJ não reexaminou essa qualificação. Concluiu que a prestação jurisdicional foi adequada, que o acórdão recorrido enfrentou de forma expressa, fundamentada e coesa cada um dos pontos suscitados pela parte recorrente e que rever a natureza da manifestação exigiria revolver provas, o que a Súmula 7 do STJ veda. Vale destacar que esse tipo de discussão se aproxima de outras controvérsias do direito ambiental sancionador, como aquelas envolvendo o embargo ambiental, em que a regularidade dos atos administrativos e a tempestividade da atuação estatal são igualmente determinantes para a validade das sanções impostas.
O STJ também afastou a tese de omissão do tribunal de origem, rejeitando a alegação de violação aos arts. 489, §1º, IV, e 1.022 do CPC. A jurisprudência do STJ é firme no sentido de que não configura omissão o fato de o tribunal não ter adotado a tese da parte recorrente, desde que tenha enfrentado a matéria de forma fundamentada. No caso concreto, o TRF1 examinou expressamente as distinções entre os marcos interruptivos da prescrição quinquenal e da prescrição intercorrente, bem como a natureza jurídica da Manifestação Instrutória, razão pela qual a alegada violação ao dever de fundamentação não se sustenta. A decisão reafirma a importância de se distinguir com rigor os diferentes regimes prescricionais aplicáveis ao processo administrativo sancionador ambiental, evitando a confusão entre a prescrição da pretensão punitiva originária e a prescrição intercorrente.
Alcance da decisão
A decisão é monocrática e não firma tese nova. Ela mantém a conclusão do TRF1, para quem a Manifestação Instrutória que encerrou a instrução foi marco interruptivo, porque rever a natureza desse ato exigiria reexame de provas, vedado pela Súmula 7 do STJ. O relator acrescentou que essa análise seria até desnecessária. No REsp 2.223.324/MT, a Primeira Turma assentou que a exigência de ato inequívoco que importe apuração do fato (art. 2º, II, da Lei 9.873/1999) vale só para a prescrição punitiva quinquenal, e que a prescrição intercorrente trienal depende da completa ausência de despachos ou julgamento aptos a impulsionar regularmente o feito. A orientação reforça que a inércia apta a gerar a prescrição intercorrente pressupõe efetiva paralisação do feito. Ela não se configura quando, dentro dos intervalos trienais, há despachos legalmente previstos e necessários ao regular desenvolvimento do processo; já os atos meramente protelatórios não afastam a paralisação.
Do ponto de vista prático, a decisão indica que, para a prescrição intercorrente, não basta apontar lapso superior a três anos entre atos de apuração. É preciso que, nesse intervalo, não tenha havido despacho ou julgamento que impulsionasse regularmente o processo administrativo, ou que os atos praticados tenham sido meramente protelatórios. A decisão também sinaliza que o STJ não admite a rediscussão de matéria fática para fins de requalificação da natureza jurídica de atos administrativos quando a instância ordinária já o fez de forma fundamentada, aplicando o óbice da Súmula 7 do STJ. Trata-se de precedente relevante para todos os casos de autuação ambiental federal em que a morosidade do processo administrativo seja invocada como fundamento para o reconhecimento da prescrição intercorrente.