STJ analisa ilegitimidade do Estado de SP em ACP sobre ocupação em APP no Guarujá
SPF COORDENADORIA DE PROCESSAMENTO DE FEITOS DE DIREITO PÚBLICO
O Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou ação civil pública em razão de ocupação irregular em área de preservação permanente localizada na Barreira do João Guarda, no Município de Guarujá (SP), com danos ambientais decorrentes de construções em área de morro e de risco. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo afastou a prescrição, excluiu o Estado de São Paulo do polo passivo e atribuiu ao Município a responsabilidade pela regularização urbanística e fundiária, com remoção de ocupantes, demolição das edificações em áreas não consolidadas e de risco e reparação dos danos ambientais, relegando prazos e multas à liquidação de sentença.
Discute-se se o Estado de São Paulo deve permanecer no polo passivo da ação civil pública, sob o argumento de federalismo de cooperação ambiental (arts. 2º, II e III, 3º, 8º, IV, 15, II, e 16 da Lei Complementar nº 140/2011), de competência estadual sobre áreas de interesse especial (art. 13, I, da Lei nº 6.766/1979) e da instituição da Região Metropolitana da Baixada Santista pela Lei Complementar Estadual nº 815/1996. Discute-se, ainda, se a premissa de que a área é de propriedade municipal, adotada pelo acórdão, configura decisão-surpresa, com violação dos arts. 9º e 10 do Código de Processo Civil, em prejuízo de eventual direito de regresso amparado na Súmula nº 652 do STJ.
No Agravo em Recurso Especial nº 3253879/SP (2026/0147528-9), relatado pelo Ministro Presidente do STJ, em decisão de 16/06/2026, o Tribunal examinou as duas controvérsias suscitadas pelo Município de Guarujá e reproduziu os fundamentos do acórdão do TJSP, que assentou a ilegitimidade passiva do Estado de São Paulo por se tratar de área de propriedade municipal, sem convênio firmado no âmbito do programa estadual de regularização fundiária urbana. O acórdão estadual manteve a competência municipal exclusiva para o controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano, nos termos do art. 30, VIII, da Constituição Federal, ressalvando que a solidariedade entre os entes públicos incide apenas quanto à proteção ambiental e à reparação dos danos, faculdade que permite ao autor escolher contra quem demandar.
Contexto do julgamento
O caso analisado no Agravo em Recurso Especial nº 3253879/SP (2026/0147528-9), de relatoria do Ministro Presidente do Superior Tribunal de Justiça, com decisão de 16/06/2026, tem origem em ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo em razão de ocupação irregular em área de preservação permanente situada no Município de Guarujá, na região da Barreira do João Guarda. A área, localizada em encosta de morro na Baixada Santista, foi objeto de adensamento habitacional desordenado, com edificações em setores não consolidados e de risco geotécnico, o que motivou a formulação de pedidos de remoção de ocupantes, demolição das construções irregulares e reparação integral dos danos ambientais.
O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ao julgar os recursos, afastou a alegação de prescrição, reafirmando a imprescritibilidade das ações que têm por objeto a reparação de dano ambiental, e excluiu o Estado de São Paulo do polo passivo. Segundo o acórdão estadual, a área discutida é de propriedade do Município de Guarujá e o ente municipal não firmou convênio com o Estado para intervenção no local por meio do programa estadual de regularização fundiária urbana, razão pela qual a responsabilidade pela regularização urbanística e fundiária foi atribuída exclusivamente ao Município, com prazos e multas a serem estabelecidos em liquidação de sentença.
No recurso especial, fundamentado no art. 105, III, alínea “a”, da Constituição Federal de 1988, o Município de Guarujá sustentou duas controvérsias: a necessidade de manutenção do Estado de São Paulo no polo passivo, por se tratar de problema estrutural de interesse comum da região metropolitana, e a ocorrência de decisão-surpresa quanto à premissa de propriedade municipal da área, alegando que a própria petição inicial afirmava que parte da área consolidada estaria em domínio particular.
Fundamentos da decisão
A tese municipal de litisconsórcio passivo apoiou-se no chamado federalismo de cooperação ambiental, invocando os arts. 2º, II e III, 3º, 8º, IV, 15, II, e 16 da Lei Complementar nº 140/2011, que disciplina a cooperação entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum em matéria ambiental. O recorrente também sustentou a incidência do art. 13, I, da Lei nº 6.766/1979, que atribui aos Estados atuação em loteamentos situados em áreas de interesse especial protegidas pela legislação ambiental e urbanística, além dos arts. 22 e 23 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro e dos arts. 4º, 6º, 8º, 797 e 805 do Código de Processo Civil, estes últimos ligados aos princípios da máxima efetividade e da menor onerosidade da execução. Argumentou, ainda, que a instituição da Região Metropolitana da Baixada Santista pela Lei Complementar Estadual nº 815/1996 evidenciaria a existência de problemas estruturais comuns entre os entes.
O acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, reproduzido na decisão do STJ, seguiu linha diversa: consignou que compete ao Município o controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, nos termos do art. 30, VIII, da Constituição Federal de 1988, competência reforçada pelo Estatuto da Cidade e pela legislação de regularização fundiária urbana referida no julgado como Lei nº 11.465/2017. O tribunal estadual delimitou que a solidariedade entre os entes públicos incide somente quanto à proteção ambiental e à reparação dos danos, o que confere ao autor da ação civil pública a faculdade de escolher contra quem demandar, justificando-se o ajuizamento contra o Município por envolver o correto uso e parcelamento do solo em área de sua propriedade. Esse desenho de responsabilidade dialoga com os instrumentos administrativos de contenção do dano, como o embargo ambiental, cuja aplicação em ocupações consolidadas em áreas de preservação permanente costuma anteceder ou acompanhar as medidas judiciais de demolição e recuperação.
Na segunda controvérsia, o Município alegou violação dos arts. 9º e 10 do Código de Processo Civil, sustentando que a titularidade dominial não foi objeto de debate específico no curso do processo e que a afirmação de propriedade municipal configuraria decisão-surpresa apta a prejudicar eventual pretensão regressiva contra os reais causadores do dano, inclusive proprietários privados, com apoio na Súmula nº 652 do STJ.
Teses firmadas
Da decisão proferida no AREsp 3253879/SP (2026/0147528-9), Relator Ministro Presidente do STJ, em 16/06/2026, extraem-se dois eixos relevantes. O primeiro é a reafirmação da imprescritibilidade da pretensão de reparação de dano ambiental, expressamente consignada na ementa do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo transcrita na decisão. O segundo é a delimitação da responsabilidade dos entes federativos: a competência para o controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano é municipal, por força do art. 30, VIII, da Constituição Federal de 1988, e a solidariedade entre os entes públicos restringe-se à proteção ambiental e à reparação dos danos, sem gerar litisconsórcio passivo necessário com o Estado, já que o próprio Município não firmou convênio com o ente estadual (programa “Cidade Legal”) para intervenção na área.
A decisão registra, ainda, os parâmetros invocados pela defesa municipal que compõem o debate sobre cooperação federativa ambiental — os arts. 3º, 8º, 15 e 16 da Lei Complementar nº 140/2011, o art. 13, I, da Lei nº 6.766/1979 e o item 3 da edição 214 (Direito Ambiental II) da Jurisprudência em Teses do STJ, citada pelo recorrente —, bem como a Súmula nº 652 do STJ, mencionada como fundamento da preservação do direito de regresso do ente público contra os reais causadores do dano. O trecho disponível da decisão não registra o dispositivo final do julgamento do agravo.