STJ desafeta repetitivo sobre prescrição intercorrente em processo administrativo sancionador
SPF COORDENADORIA DE PROCESSAMENTO DE FEITOS DE DIREITO PÚBLICO
A ANVISA interpôs recurso especial contra acórdão do TRF-3 que reconheceu a prescrição intercorrente em execução fiscal decorrente de multa administrativa, por entender que o processo ficou paralisado por mais de três anos sem movimentação efetiva. A empresa recorrida, Bastos Viegas Comércio de Produtos Hospitalares Ltda., foi representada pela Defensoria Pública da União. O caso envolve a aplicação do art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999, que disciplina a prescrição intercorrente nos processos administrativos federais.
A controvérsia central consiste em definir se atos sem conteúdo decisório ou instrutório possuem aptidão para interromper a prescrição intercorrente trienal no âmbito do processo administrativo sancionador federal. Em outras palavras, discute-se se qualquer movimentação processual, independentemente de seu conteúdo, é suficiente para afastar a paralisação do feito prevista no art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999. A ANVISA sustentava que qualquer ato de impulsionamento seria capaz de obstar a prescrição intercorrente.
O Ministro Marco Aurélio Bellizze decidiu desafetar o recurso do rito dos recursos repetitivos, por entender que a matéria ainda não foi objeto de debate suficientemente consolidado em ambas as Turmas da Primeira Seção do STJ. A decisão ressalta que apenas um precedente, proferido pela Primeira Turma por maioria de votos, havia enfrentado a questão, o que inviabiliza a afetação ao rito repetitivo em homenagem ao princípio da segurança jurídica. O recurso prosseguirá pelo rito comum até que a jurisprudência interna do STJ se consolide.
Contexto do julgamento
O caso chegou ao Superior Tribunal de Justiça por meio de recurso especial interposto pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região que, ao apreciar agravo de instrumento em execução fiscal, reconheceu a ocorrência de prescrição intercorrente do crédito decorrente de multa administrativa. O TRF-3 aplicou o art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999, concluindo que o processo administrativo ficou paralisado por período igual ou superior a três anos sem despacho ou julgamento efetivo, o que ensejou a extinção da pretensão executória da autarquia sanitária federal.
A ANVISA defendeu, em suas razões recursais, que qualquer ato processual capaz de impulsionar o feito seria suficiente para obstar a fluência da prescrição intercorrente, independentemente de seu conteúdo decisório ou instrutório. O Ministro Presidente da Comissão Gestora de Precedentes do STJ havia qualificado o recurso como representativo de controvérsia, identificando multiplicidade recursal em conjunto com os REsp’s 2.228.752/TO, 2.228.751/PA e 2.228.822/AP, todos versando sobre a mesma questão jurídica envolvendo distintos órgãos regulatórios e regiões do país.
O Ministério Público Federal emitiu parecer favorável à admissibilidade do recurso como representativo de controvérsia, reconhecendo a relevância sistêmica da tese. Contudo, o relator, Ministro Marco Aurélio Bellizze, optou por pedir vênia à decisão de afetação e determinar a desafetação do feito, devolvendo-o ao rito comum de julgamento, com fundamento na ausência de maturação jurisprudencial interna suficiente para a fixação de tese repetitiva vinculante.
Fundamentos da decisão
O ponto central da decisão de desafetação reside no princípio da segurança jurídica aplicado ao próprio sistema de precedentes. O Ministro Bellizze destacou que, nos termos do art. 1.036 do CPC/2015 combinado com o art. 256 do Regimento Interno do STJ, a afetação ao rito dos repetitivos somente se justifica quando a matéria já foi objeto de profundo debate nas Turmas integrantes da Seção competente, de modo a existir entendimento minimamente consolidado sobre o tema. Fixar uma tese repetitiva sem essa maturação equivaleria a cristalizar prematuramente uma orientação que pode ainda evoluir nos julgamentos subsequentes, comprometendo a coerência e a estabilidade da jurisprudência.
No único precedente identificado na base jurisprudencial do STJ — julgado pela Primeira Turma por maioria de votos —, a Corte firmou importante distinção interpretativa sobre a Lei nº 9.873/1999. A decisão diferenciou três modalidades distintas de prescrição: a prescrição da pretensão executória (art. 1º-A), a prescrição punitiva quinquenal (art. 1º, caput, e art. 2º) e a prescrição intercorrente trienal (art. 1º, § 1º). Segundo esse entendimento, a prescrição intercorrente se consuma quando o processo fica paralisado por mais de três anos sem despacho ou julgamento, sendo que atos meramente protelatórios — como certificações vazias, arquivamentos sem fundamento ou movimentações que não impulsionam o feito para uma solução — não afastam a paralisação. Apenas os despachos de impulsionamento legalmente previstos, com conteúdo necessário ao regular desenvolvimento do processo, são aptos a interromper o prazo intercorrente. Esse raciocínio é relevante também para outros contextos sancionatórios ambientais, como aqueles que envolvem embargo ambiental imposto pelo IBAMA ou por órgãos estaduais de meio ambiente, nos quais a paralisação do processo administrativo punitivo pode igualmente ser invocada pelo autuado.
A decisão reforça que a exigência de “ato inequívoco que importe em apuração do fato”, prevista no art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999, destina-se exclusivamente à interrupção da prescrição punitiva, não se confundindo com os requisitos para afastar a prescrição intercorrente do art. 1º, § 1º. Essa distinção conceitual é fundamental para que os órgãos administrativos federais compreendam que a simples prática de atos formais, sem conteúdo decisório real, não é suficiente para manter viva a pretensão sancionatória após o transcurso do triênio legal.
Teses firmadas
Embora a desafetação impeça a fixação imediata de tese repetitiva vinculante, o precedente isolado da Primeira Turma do STJ já delineia com clareza os contornos interpretativos do art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999: para fins de prescrição intercorrente, considera-se paralisado o processo em que os atos praticados são meramente protelatórios, sem impulsionar o feito para uma solução; por outro lado, despachos legalmente previstos e necessários ao regular desenvolvimento do processo administrativo sancionador afastam a paralisação e, consequentemente, a consumação da prescrição intercorrente trienal. Essa orientação, embora ainda em processo de consolidação, já serve de referência para advogados, procuradores e julgadores que lidam com execuções fiscais decorrentes de multas administrativas federais.
O STJ seguiu a trilha já percorrida em outros temas de grande relevância, como evidenciado no ProAfR no REsp 1.686.022/MT, no qual a Segunda Seção também optou por aguardar a maturação jurisprudencial antes de afetar questão ao rito repetitivo, em respeito ao princípio da segurança jurídica. A tendência da Corte é de que, uma vez aprofundado o debate nas Turmas da Primeira Seção — competente para matérias de direito público —, o tema seja novamente submetido à afetação, permitindo a fixação de tese clara e vinculante sobre a natureza dos atos interruptivos da prescrição intercorrente no processo administrativo sancionador federal, com impacto direto sobre milhares de execuções fiscais em curso no país.