Jurisprudência Ambiental

STJ: ocupação de APP em área de risco e dever municipal de recuperação

27/10/2026 STJ Recurso Especial Processo: 1029953-09.2017.8.26.0224

SPF COORDENADORIA DE PROCESSAMENTO DE FEITOS DE DIREITO PÚBLICO

Área de preservação permanente Astreintes-contra-a-fazenda-publica Ocupacao-irregular-em-area-de-risco Regularizacao-fundiaria-urbana
Fato

Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo apontou ocupação irregular das margens e do próprio leito de um córrego em área de preservação permanente situada em município da Região Metropolitana de São Paulo. Com base em laudo pericial, as instâncias ordinárias deram por comprovada a existência de aproximadamente 180 construções e 720 moradores no setor de margem do córrego, com supressão da vegetação ciliar, lançamento de esgoto in natura e resíduos sólidos no curso d'água, além de risco alto de inundação e solapamento. Reconheceu-se também a omissão do Município ao longo dos anos na fiscalização do uso e da ocupação do solo.

Questão jurídica

Discutiu-se se o acolhimento das obrigações de remoção dos ocupantes, recuperação da área de preservação permanente e regularização urbanística do trecho ocupável dependia de novos estudos técnicos prévios de Reurb, se a imposição judicial dessas medidas violaria a discricionariedade administrativa e a reserva do possível e se a responsabilidade pela realocação seria compartilhada entre os entes federativos. Também se debateram a manutenção e o valor das astreintes, sua destinação a fundos municipais e o prazo de um ano para cumprimento das obrigações.

Resultado

Em decisão monocrática, a relatora no Superior Tribunal de Justiça examinou o recurso especial do Município e afastou, uma a uma, as teses apresentadas: a revisão da conclusão sobre a inviabilidade de regularização fundiária e sobre o valor das astreintes e o prazo de cumprimento esbarra na Súmula nº 7/STJ; a responsabilidade municipal pelo ordenamento territorial foi decidida na origem com fundamento eminentemente constitucional (arts. 23, VI, e 30, VIII, da Constituição da República), insuscetível de exame em recurso especial; e a pretensão de destinar a multa a fundos municipais não veio amparada em dispositivo com comando normativo suficiente, incidindo, por analogia, a Súmula nº 284/STF. A decisão registrou ainda que a intervenção judicial diante de omissão estatal injustificada não ofende a separação de poderes e que a mera alegação de ausência de previsão orçamentária não obsta o provimento.

Contexto do julgamento

O caso teve origem em ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo em razão da ocupação irregular das margens e do leito de um córrego urbano, em faixa qualificada como área de preservação permanente. A partir de inquérito civil, de parecer técnico e de perícia judicial, as instâncias ordinárias deram por comprovada a existência de aproximadamente 180 construções, ocupadas por cerca de 720 moradores, no setor de margem do curso d’água, com risco alto de inundação e de solapamento. A perícia apontou supressão quase integral da vegetação ciliar, lançamento de efluentes domésticos sem tratamento e de resíduos sólidos diretamente no córrego, impermeabilização do solo, estreitamento do canal pelas edificações e formação de ambiente insalubre.

A sentença de primeiro grau reconheceu a omissão do Município no controle do uso e da ocupação do solo e impôs obrigações de remoção dos ocupantes da faixa inviável, recuperação ambiental da área degradada e regularização urbanística apenas no trecho fora da APP e da área de risco, com multa diária e prazo de um ano para cumprimento. A 9ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, por unanimidade, manteve a sentença e negou provimento às apelações, afastando o litisconsórcio necessário dos ocupantes, a tese de reserva do possível e o pedido de indenização por benfeitorias em área pública.

Contra esse acórdão foram interpostos recursos especiais pelo Município e pelo Estado de São Paulo. O Município sustentou, em síntese, a necessidade de estudos técnicos prévios no âmbito da Reurb (arts. 11 e 39 da Lei nº 13.465/2017 e arts. 64 e 65 da Lei nº 12.651/2012), a impossibilidade de imposição judicial do dever de realocação definitiva, a inexistência de responsabilidade exclusiva municipal (art. 14 da Lei nº 13.465/2017) e o excesso das astreintes, com pedido subsidiário de redução, de destinação a fundos municipais e de dilação do prazo. O Estado de São Paulo discutiu o reembolso de honorários periciais antecipados; o trecho disponível da decisão encerra-se antes do exame desse ponto.

Fundamentos da decisão

A relatora partiu do conceito legal de área de preservação permanente do art. 3º, II, da Lei nº 12.651/2012, destacando sua função de preservar recursos hídricos, estabilidade geológica e bem-estar das populações humanas, bem como o dever de recomposição da vegetação suprimida (art. 7º da Lei nº 12.651/2012). Consignou que a responsabilidade civil por danos ambientais é objetiva e propter rem, nos termos do art. 14, § 1º, da Lei nº 6.938/1981, do art. 2º, § 2º, da Lei nº 12.651/2012 e do Tema Repetitivo nº 1.204, e que a intervenção ou supressão de vegetação em APP só se admite nas hipóteses de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental previstas nos arts. 8º e 9º do Código Florestal.

Quanto às alegações sobre a Reurb, a decisão registrou que a origem concluiu, com apoio em laudo pericial, pela inviabilidade da regularização fundiária no local e pela necessidade de restabelecimento da área protegida, de modo que rever tal conclusão exigiria revolvimento de fatos e provas, vedado pela Súmula nº 7/STJ. Nesse sentido foram invocados o AgInt no AREsp nº 3.222.552/RS, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 1/10/2026, DJEN de 5/10/2026; o AgInt no REsp nº 2.188.364/RS, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 20/10/2025, DJEN de 28/10/2025; e o AgInt no AREsp nº 2.443.656/SC, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 8/9/2025, DJEN de 17/9/2025.

No ponto relativo à titularidade do dever, a decisão observou que o acórdão recorrido assentou a responsabilidade municipal com base nos arts. 23, VI, e 30, VIII, da Constituição da República, fundamento eminentemente constitucional que não pode ser revisto em recurso especial, sob pena de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal. Sobre a reserva do possível, a relatora reafirmou a orientação de que, constatada omissão estatal injustificada, é possível ao Judiciário determinar excepcionalmente medidas assecuratórias de direitos constitucionais, sem ofensa à separação de poderes, em linha com o Tema nº 698 da repercussão geral (RE nº 684.612/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Rel. p/ acórdão Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, julgado em 03.07.2023, DJe 07.08.2023), acrescentando que a simples alegação de falta de previsão orçamentária não impede o provimento judicial. Já a revisão do valor das astreintes e do prazo de cumprimento foi obstada pela Súmula nº 7/STJ, com apoio no AgInt no AREsp nº 2.391.749/MG, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 24/8/2026, e no AgInt no AREsp nº 2.356.136/RJ, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Segunda Turma, julgado em 22/4/2026. Por fim, a pretensão de destinar a multa a fundos municipais não foi acolhida porque o art. 537, § 1º, do CPC/2015 e o art. 461, § 6º, do CPC/1973 não possuem comando normativo apto a infirmar o fundamento da origem, calcado no art. 13 da Lei nº 7.347/1985, incidindo por analogia a Súmula nº 284/STF.

Alcance da decisão

Trata-se de decisão monocrática proferida por relatora no Superior Tribunal de Justiça, com apoio no art. 932, III e IV, do Código de Processo Civil e no Enunciado nº 568 da Súmula do STJ, e não de julgamento colegiado de turma ou de recurso repetitivo. Por isso, o pronunciamento não firma tese vinculante: ele resolve o recurso daquele processo, afastando parte das teses do Município por óbices processuais (Súmulas nº 7/STJ e nº 284/STF e natureza constitucional do fundamento da origem) e rejeitando no mérito a da reserva do possível e das limitações orçamentárias, por consonância com a jurisprudência do STJ e com o Tema nº 698 do STF, mantendo o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que conservou as obrigações de remoção, recuperação ambiental e regularização urbanística parcial, com multa diária e prazo de um ano.

É importante delimitar o que a decisão não resolve. Ela não examinou, no trecho disponível, o recurso do Estado de São Paulo sobre o reembolso dos honorários periciais antecipados, matéria que permanece sem resultado narrado. Tampouco declarou, em juízo próprio de mérito, que toda ocupação em APP é insuscetível de Reurb: o que se reconheceu foi a impossibilidade de reexaminar as premissas fáticas fixadas na origem — ocupação consolidada em faixa de risco, inviabilidade técnica e econômica da permanência e omissão municipal continuada — a partir de laudo pericial. A leitura adequada do julgado é, portanto, a de aplicação de entendimento já existente a um quadro fático específico, e não a de criação de regra geral sobre regularização fundiária em áreas protegidas.

Perguntas Frequentes

O Judiciário pode obrigar o município a remover ocupações em área de preservação permanente com risco de inundação?
Neste caso, a obrigação foi mantida. A sentença, confirmada pela 9ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, impôs ao Município a remoção dos ocupantes da faixa inviável, a recuperação ambiental e a regularização urbanística apenas fora da APP e da área de risco, com multa diária e prazo de um ano. Em decisão monocrática, a relatora no STJ afastou parte das teses do Município por óbices processuais (Súmula nº 7/STJ, fundamento constitucional e Súmula nº 284/STF). Rejeitou no mérito a tese da discricionariedade, da reserva do possível e das limitações orçamentárias, por estar o acórdão alinhado à jurisprudência do STJ e ao Tema nº 698 do STF. Não firmou tese vinculante.
A falta de previsão orçamentária impede o juiz de mandar o município recuperar uma APP degradada?
Não, segundo a decisão. A relatora reafirmou que, constatada omissão estatal injustificada, o Judiciário pode determinar excepcionalmente medidas assecuratórias de direitos constitucionais, sem ofensa à separação de poderes, em linha com o Tema nº 698 da repercussão geral. Ela acrescentou que a simples alegação de falta de previsão orçamentária não impede o provimento judicial.
Essa decisão do STJ proíbe a Reurb em qualquer ocupação dentro de APP?
Não. A decisão não declarou, em juízo próprio de mérito, que toda ocupação em APP é insuscetível de Reurb. O que se reconheceu foi a impossibilidade de reexaminar, pela Súmula nº 7/STJ, a conclusão da origem, apoiada em laudo pericial, sobre a inviabilidade da regularização naquele local, marcado por ocupação consolidada em faixa de risco e por omissão municipal continuada.
É possível reduzir a multa diária ou ampliar o prazo de cumprimento por meio de recurso especial?
Neste processo, não. A relatora entendeu que revisar o valor das astreintes e o prazo de um ano exigiria reexame de fatos e provas, vedado pela Súmula nº 7/STJ. O pedido de destinar a multa a fundos municipais também não foi acolhido, porque os dispositivos do CPC invocados não infirmavam o fundamento da origem, baseado no art. 13 da Lei nº 7.347/1985, aplicando-se por analogia a Súmula nº 284/STF.

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