STJ não revê, pela Súmula 7, responsabilidade de município por omissão em APP
HERMAN BENJAMIN
O Município de São Sebastião foi condenado solidariamente pela degradação de Área de Preservação Permanente causada por particulares que realizaram ampliações e construção de garagem náutica sem autorização entre 2013 e 2014. A única licença municipal existente datava de 1984 e autorizava edificação de apenas 105,45 m², sendo as obras posteriores inteiramente ilegais. O Ministério Público ajuizou Ação Civil Pública buscando a recuperação ambiental da área, pagamento de danos morais coletivos e indenização por danos ambientais intercorrentes.
A controvérsia central consiste em definir se o Município pode ser responsabilizado objetiva e solidariamente por danos ambientais causados por particulares em Área de Preservação Permanente, mesmo diante de alegada atuação administrativa efetiva e da ausência de nexo causal direto com o evento danoso. Discute-se ainda a correta interpretação dos artigos 3º, II e III, e 14, § 1º, da Lei n. 6.938/1981, bem como a delimitação de competências fiscalizatórias à luz da Lei Complementar n. 140/2011.
O Tribunal de Justiça de São Paulo reconheceu a responsabilidade solidária e subsidiária do Município de São Sebastião pela degradação ambiental, reformando parcialmente a sentença de primeiro grau que havia julgado improcedente o pedido em relação ao ente municipal. O acórdão afastou, contudo, a indenização por danos morais coletivos e por danos ambientais intercorrentes, por entender ser tecnicamente possível a restauração da cobertura florestal nativa na área degradada. O Município levou o caso ao STJ por agravo em recurso especial, e o Ministro Herman Benjamin, na Presidência do STJ, conheceu do agravo para não conhecer do recurso especial, com base na Súmula 7, o que manteve a condenação imposta pelo TJSP.
Contexto do julgamento
O caso tem origem em uma Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo em face de particulares e do Município de São Sebastião, visando à condenação dos réus na obrigação de não fazer e de fazer, com foco na recuperação ambiental de Área de Preservação Permanente (APP) localizada no litoral paulista. A degradação ambiental decorreu de ampliações construtivas e da implantação de uma garagem náutica realizadas entre 2013 e 2014 por iniciativa exclusiva dos particulares, sem qualquer autorização municipal ou licença ambiental expedida pelo órgão competente. A única aprovação existente datava de 1984 e se referia a uma edificação de modestos 105,45 m², evidenciando a total ilegalidade das intervenções subsequentes sobre a área protegida.
Em primeiro grau, a sentença julgou procedente a ação apenas em relação aos dois particulares réus, condenando-os nas obrigações de fazer e não fazer relacionadas à recuperação ambiental, e improcedente quanto ao Município de São Sebastião. Inconformado, o Ministério Público recorreu ao Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que reformou parcialmente o julgado para incluir o ente municipal no polo passivo da condenação, reconhecendo sua responsabilidade solidária e subsidiária fundada na omissão do dever de fiscalização ambiental. O tribunal estadual afastou, todavia, os pedidos de danos morais coletivos e de indenização por danos ambientais intercorrentes, por entender viável a recuperação in natura da área degradada.
O Município de São Sebastião, irresignado com o acórdão do TJSP, interpôs Recurso Especial fundamentado na alínea “a” do artigo 105, III, da Constituição Federal, alegando violação aos artigos 3º, II e III, alíneas “a” e “c”, e 14, § 1º, da Lei n. 6.938/1981, bem como ao artigo 17, § 3º, da Lei Complementar n. 140/2011. O apelo não foi admitido na origem, dando ensejo ao Agravo em Recurso Especial (AREsp 3198196), decidido monocraticamente pelo Ministro Herman Benjamin, na Presidência do STJ, com base no art. 21-E, V, do Regimento Interno. Ele conheceu do agravo, mas não conheceu do recurso especial, porque rever a conclusão do TJSP sobre a omissão do Município exigiria reexame de provas (Súmula 7 do STJ). Com isso, a condenação fixada pelo tribunal paulista ficou mantida, sem que o STJ examinasse o mérito.
Fundamentos da decisão
O cerne da controvérsia jurídica reside na interpretação do alcance da responsabilidade civil ambiental dos municípios por omissão no exercício do poder de polícia. O Município de São Sebastião sustentou que não poderia ser enquadrado como poluidor, na acepção dos artigos 3º, II e III, da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/1981), pois não praticou qualquer conduta comissiva poluidora e, ao tomar conhecimento das irregularidades por meio de ofício do Ministério Público em novembro de 2018, teria agido de forma tempestiva, lavrando auto de notificação e, posteriormente, auto de multa no valor de R$ 5.000,00 contra o proprietário do imóvel. O ente municipal argumentou ainda que a competência para fiscalizar a área específica seria do Estado, nos termos da LC n. 140/2011, o que afastaria o nexo causal entre sua eventual omissão e o dano ambiental verificado. Para aprofundar a compreensão sobre os instrumentos administrativos utilizados nesse tipo de situação, vale consultar o guia sobre embargo ambiental, que esclarece os mecanismos de fiscalização disponíveis aos entes públicos no enfrentamento de degradações ambientais.
A jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça, sintetizada na Súmula 652, estabelece que a responsabilidade civil do Estado por omissão em matéria ambiental é objetiva, solidária e ilimitada, de natureza subsidiária em relação ao particular causador direto do dano. Esse entendimento decorre da leitura sistemática do artigo 225 da Constituição Federal, que impõe ao Poder Público o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações, e do artigo 14, § 1º, da Lei n. 6.938/1981, que adota a teoria do risco integral para a responsabilização ambiental. A omissão fiscalizatória, portanto, não precisa ser específica ou individualizada: basta que o ente público tenha falhado no cumprimento de seu dever constitucional de proteção ambiental para que surja o dever de reparar, independentemente de culpa. A atuação tardia do Município, ocorrida apenas após provocação do Ministério Público em 2018, quatro anos após as obras irregulares de 2013 e 2014, reforça o quadro de inércia administrativa.
No que tange aos danos morais coletivos e aos danos ambientais intercorrentes, o acórdão do TJSP adotou posição técnica e juridicamente coerente ao afastar ambas as verbas indenizatórias. A jurisprudência do STJ orienta que os danos morais coletivos em matéria ambiental exigem demonstração de lesão significativa a valores fundamentais da coletividade, de modo a causar sentimento difuso de indignação ou sofrimento na comunidade afetada, o que não restou comprovado nos autos. Quanto aos danos intercorrentes, a indenização pecuniária substitutiva somente se justifica quando a recuperação in natura da área degradada se mostra técnica ou juridicamente inviável, hipótese não verificada no caso concreto, em que o TJSP considerou tecnicamente possível a restauração da cobertura florestal nativa na APP afetada.
Alcance da decisão
O acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo, que ficou de pé porque o STJ não conheceu do recurso especial pela Súmula 7, sem examinar o mérito, firmou teses relevantes para o direito ambiental brasileiro. A primeira delas estabelece que a responsabilidade civil ambiental dos municípios é objetiva e solidária, derivada da omissão no dever constitucional e legal de fiscalização, sendo desnecessária a demonstração de conduta comissiva direta do ente público para que se configure o nexo de imputação. A segunda tese, alinhada à Súmula 652 do STJ, define que a execução dessa responsabilidade é subsidiária em relação ao causador direto do dano ambiental, preservando a lógica de que o poluidor primário responde em primeiro plano, sem eximir o Estado de sua obrigação solidária de reparação. A terceira tese afasta a indenização por danos morais coletivos e danos ambientais intercorrentes quando não demonstrada lesão moral relevante à coletividade e quando tecnicamente viável a recuperação ambiental in natura, reafirmando a preferência do ordenamento jurídico ambiental brasileiro pela reparação específica em detrimento da compensação pecuniária.
No caso, o TJSP entendeu que a atuação administrativa posterior ao dano, uma notificação e uma multa sem nenhuma determinação de recomposição da Área de Preservação Permanente, não bastava para eximir o Município, e o STJ não reviu essa conclusão, porque isso exigiria reexame de provas (Súmula 7). A decisão dialoga diretamente com os princípios da precaução, da prevenção e do poluidor-pagador, pilares do direito ambiental brasileiro, e reafirma que a proteção constitucional ao meio ambiente impõe ao Poder Público uma postura ativa e contínua de fiscalização, não se admitindo a postura reativa como standard de cumprimento do dever de proteção ambiental.