STJ sobresta recurso do IBAMA sobre conversao de multa ambiental – Tema 1.447
SPF COORDENADORIA DE PROCESSAMENTO DE FEITOS DE DIREITO PÚBLICO
O IBAMA autuou Ozeas Brito Cardoso por manter espécimes da fauna silvestre em cativeiro sem autorização do órgão ambiental, aplicando-lhe multa administrativa. O autuado ajuizou ação anulatória perante a Justiça Federal em Minas Gerais, pedindo a invalidação da penalidade ou sua substituição por advertência ou prestação de serviços de preservação ambiental. A sentença apenas reduziu o valor da multa, mas o Tribunal Regional Federal da 6ª Região, ao julgar as apelações, manteve a legalidade do auto de infração e converteu a sanção pecuniária em prestação de serviços de conservação ambiental.
Discute-se se a substituição da multa aplicada por infração administrativa ambiental por medidas alternativas, prevista no art. 72, § 4º, da Lei nº 9.605/1998, integra o âmbito exclusivo da discricionariedade do órgão ambiental. Em consequência, indaga-se se ao Poder Judiciário caberia apenas o controle de legalidade do ato administrativo sancionador, sem poder determinar diretamente a conversão. O IBAMA sustentou ainda a inobservância do procedimento próprio previsto nos arts. 139 a 148 do Decreto nº 6.514/2008.
O Ministro Marco Aurélio Bellizze constatou que a controvérsia corresponde exatamente à matéria afetada ao rito dos recursos repetitivos no Tema 1.447/STJ, vinculado aos REsps 2.225.938/DF, 2.225.936/AC e 2.226.575/RR, de relatoria do Ministro Paulo Sérgio Domingues. Diante da suspensão determinada nos termos do art. 1.037, II, do CPC/2015, o relator não julgou o mérito e determinou a devolução dos autos ao tribunal de origem, com baixa. Após a publicação dos acórdãos paradigmas, o TRF da 6ª Região deverá realizar o juízo de conformação previsto nos arts. 1.039, caput, e 1.040 do CPC/2015.
Contexto do julgamento
A controvérsia teve origem em auto de infração lavrado pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) em razão da criação de espécimes da fauna silvestre sem autorização do órgão ambiental competente. Autuado e sancionado com multa pecuniária, Ozeas Brito Cardoso, assistido pela Defensoria Pública da União, ajuizou ação anulatória pretendendo desconstituir a penalidade ou, subsidiariamente, obter sua substituição por advertência ou por prestação de serviços de preservação ambiental.
Em primeiro grau, o pedido foi julgado parcialmente procedente apenas para reduzir o valor da multa. No julgamento das apelações, o Tribunal Regional Federal da 6ª Região reconheceu a higidez e a legalidade do ato administrativo sancionador, mas deu provimento ao recurso do particular para converter a multa simples em prestação de serviço de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, com base no art. 72, § 4º, da Lei nº 9.605/1998. Os embargos de declaração do IBAMA foram rejeitados.
No recurso especial fundado no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, a autarquia ambiental apontou violação do art. 72, § 4º, da Lei nº 9.605/1998 e dos arts. 139, 141, 142, 143, 144, 145 e 148 do Decreto nº 6.514/2008, sustentando que a conversão não constitui direito subjetivo do autuado, insere-se na discricionariedade técnica da Administração e depende de procedimento administrativo próprio. O Ministério Público Federal opinou pelo conhecimento e provimento do recurso.
Fundamentos da decisão
O acórdão recorrido apoiou-se em três pilares. Primeiro, na compreensão de que o art. 70 da Lei nº 9.605/1998, conjugado com normas regulamentares que detalham os fatos constitutivos das infrações, dá lastro à sanção administrativa, conforme REsp n. 985.174, relatora Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, julgado em 5/2/2009. Segundo, no reconhecimento de que a simples retirada de pássaros silvestres do habitat natural configura dano ambiental, dada a dificuldade de reinserção após o cativeiro (TRF-1, AC n. 0059707-72.2003.4.01.3800, relator Desembargador Federal Jirair Aram Meguerian, Sexta Turma, julgado em 6/5/2019). Terceiro, na desnecessidade de prévia advertência para a validade da multa, conforme REsp n. 1.710.683/MG, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 10/4/2018.
A partir dessas premissas, a Corte regional entendeu possível a conversão judicial da penalidade pecuniária em serviços ambientais, invocando o TRF-1, AC n. 0017468-77.2008.4.01.3800, relator Desembargador Federal Souza Prudente, Quinta Turma, julgado em 8/9/2021. O IBAMA, por sua vez, defendeu que esse juízo substitutivo invade o poder de polícia ambiental e ignora o rito dos arts. 139 a 148 do Decreto nº 6.514/2008, que disciplinam o requerimento, a análise e a celebração do termo de compromisso para conversão da multa. A tensão entre autoexecutoriedade das medidas administrativas — a mesma lógica que sustenta institutos como o embargo ambiental — e a sindicabilidade judicial das sanções está no centro do debate.
O Ministro Marco Aurélio Bellizze, contudo, não avançou ao mérito. Verificou que a matéria foi afetada ao rito dos recursos repetitivos e que houve determinação de suspensão dos processos pendentes com recurso especial ou agravo em recurso especial na segunda instância, nos termos do art. 1.037, II, do CPC/2015. Por isso, invocando o princípio da eficiência e os arts. 34, XXIV, e 256-L do Regimento Interno do STJ, determinou a devolução dos autos à Corte de origem, com baixa, para o juízo de conformação dos arts. 1.039, caput, e 1.040 do CPC/2015.
Teses firmadas
A decisão não fixa tese de mérito, mas delimita com precisão a questão de direito submetida à Primeira Seção no Tema 1.447/STJ: “Definir se a substituição da pena de multa aplicada pelo cometimento de infração administrativa ambiental, por medidas alternativas, se encontra no exclusivo âmbito da discricionariedade do órgão ambiental, cabendo ao Poder Judiciário exercer tão somente o controle de legalidade desse ato administrativo”. A afetação consta do ProAfR no REsp n. 2.226.575/RR, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Seção, julgado em 2/6/2026, DJEN de 9/6/2026, vinculado ainda aos Recursos Especiais ns. 2.225.938/DF e 2.225.936/AC.
Até o julgamento dos paradigmas, permanecem como referências citadas no próprio acórdão recorrido o REsp n. 985.174, relatora Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, julgado em 5/2/2009, quanto ao lastro normativo da sanção administrativa fundada no art. 70 da Lei nº 9.605/1998, e o REsp n. 1.710.683/MG, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 10/4/2018, quanto à desnecessidade de prévia advertência para a imposição de multa. O reconhecimento da divergência entre os Tribunais Regionais Federais, expressamente apontado no acórdão de afetação, indica que a uniformização com força vinculante definirá o alcance do controle judicial sobre a conversão prevista no art. 72, § 4º, da Lei nº 9.605/1998 e regulamentada pelo Decreto nº 6.514/2008.