STJ mantém nulidade de Termo de Referência da UHE Panambi por afetar Parque do Turvo

AREsp 2322383/RS (2023/0088569-0) RELATOR : MINISTRO HERMAN BENJAMIN AGRAVANTE : CENTRAIS ELETRICAS BRASILEIRAS SA ELETROBRAS ADVOGADOS : MARIA LUCIA LINS CONCEIÇÃO - PR015348 EVARISTO ARAGAO FERREIRA DOS SANTOS - PR024498 TERESA CELINA DE ARRUDA ALVIM - PR022129 ALEXSANDRE MOREIRA LOPES - RJ117301 AGRAVANTE : UNIÃO AGRAVANTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA AGRAVADO : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL AGRAVADO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL AGRAVADO : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS ATINGIDOS POR BARRAGENS AGRAVADO : COMISSAO DOS DIREITOS HUMANOS DE PASSO FUNDO AGRAVADO : NUCLEO AMIGOS DA TERRA /BRASIL ADVOGADOS : LEANDRO GASPAR SCALABRIN - RS046570 EFENDY EMILIANO MALDONADO BRAVO - RS082227 INTERESSADO : ASSOCIACAO DOS MUNICIPIOS DA FRONTEIRA NOROESTE - AMUFRON DECISÃO Trata-se de Agravos da União e das Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (Eletrobras) contra decisões da Vice-Presidência do Tribunal Regional Federal da 4ª Região que inadmitiram os Recursos Especiais interpostos de acórdão assim ementado: ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IBAMA. UNIÃO. ELETROBRAS. AUSÊNCIA DE DIALETICIDADE RECURSAL. LICENCIAMENTO AMBIENTAL. TERMO DE REFERÊNCIA. USINA HIDRELÉTRICA PANAMBI. PARQUE ESTADUAL DO TURVO. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO DE PROTEÇÃO INTEGRAL. LEI Nº 9.985/00. AFRONTA A DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS, LEGAIS E REGULAMENTARES. - Conquanto o aproveitamento de fundamentos de recurso interposto contra decisão provisória constitua procedimento que por si só não acarreta descumprimento da legislação processual, há necessidade, ao menos de uma contextualização, e bem assim de uma concatenação mínima com o ato que é objeto do recurso de apelação. - Nada referido na apelação em relação à sentença ou em relação ao que se sucedeu no processo após a prolação da decisão liminar que foi impugnada no agravo de instrumento, a reprodução dos fundamentos do agravo de instrumento não dialoga com a sentença recorrida, pelo que inviável o conhecimento da insurreição, pois não atendidos os requisitos previstos no artigo 1.010, incisos II e III do Código de Processo Civil. - Quanto aos recursos conhecidos, observa-se que a área objeto de discussão está inserida no Parque Estadual do Turvo, que constitui unidade de conservação estadual (Lei Estadual nº 2.440/54), pelo que está protegida contra intervenções diretas, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, conforme consta do art. 7º, § 1 da Lei nº 9.985/2000. - Nos termos da Portaria n. 428/2010 do CONAMA, para emissão de licença em relação a empreendimentos de significativo impacto ambiental que possam afetar Unidades de Conservação, há necessidade de autorização do órgão responsável pela administração da respectiva UC, o qual se manifestará previamente à emissão do termo de referência para elaboração do EIA/RIMA. - No caso dos autos, o IBAMA liberou, em 11/02/2014, o Termo de Referência aos empreendedores para realização de EIA/RIMA relativo à UHE Panambi sem que antes aguardasse a manifestação do órgão responsável pela administração da Unidade, e, ademais, a SEMA/RS se manifestou em 27/03/2014, e o fez de forma contrária à emissão do Termo de Referência. - Manutenção da sentença de procedência. Na origem, cuida-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Federal e pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul contra o IBAMA e a Eletrobras, com a intervenção da União, na qual se postula a nulidade do Termo de Referência expedido para a elaboração do EIA/RIMA da Usina Hidrelétrica Panambi, ao fundamento de que o projeto, na cota de 130 metros, inundará cerca de sessenta hectares do Parque Estadual do Turvo, Unidade de Conservação de Proteção Integral. O Juízo da 1ª Vara Federal de Santa Rosa julgou procedentes os pedidos para declarar nulo o Termo de Referência expedido no Processo Administrativo de Licenciamento 02001.005246/2013-61, bem como os atos subsequentes dele derivados, e para determinar ao IBAMA que se abstenha de dar prosseguimento ao licenciamento “na cota de 130 metros, ou em qualquer outra que importe danos diretos ou indiretos ao Parque Estadual do Turvo” (fl. 4.356). O Tribunal Regional Federal da 4ª Região não conheceu da Apelação da Eletrobras, por ausência de dialeticidade, e negou provimento às Apelações da União e do IBAMA. Os Embargos de Declaração opostos pela União e pela Eletrobras foram acolhidos em parte, apenas para fins de prequestionamento (fls. 5.029-5.030). Nos Recursos Especiais, as recorrentes apontam violação dos arts. 1.022 e 492, parágrafo único, do CPC, e do art. 36, caput e § 3º, da Lei 9.985/2000. Sustentam que a autorização do órgão responsável pela administração da Unidade de Conservação constitui requisito do licenciamento ambiental, e não da realização dos estudos técnicos que o antecedem, e que o acórdão recorrido, ao vedar a continuidade dos estudos, proferiu decisão incerta e condicional. A União acrescenta que houve afronta aos arts. 2º, I, 7º, XIII e XIV, a, e 13 da Lei Complementar 140/2011 e dos arts. 9º, III e IV, e 10 da Lei 6.938/1981. Contrarrazões do Ministério Público Federal (fls. 5.109-5.207). Os Recursos foram inadmitidos na origem, o que motivou a interposição dos Agravos de fls. 5.256-5.266 e 5.303-5.309. Parecer do MPF pelo não provimento dos Agravos às fls. 5.346-5.357. É o relatório. Decido. Os autos foram recebidos neste Gabinete em 25.8.2026. Os Agravos impugnam os fundamentos das decisões da Vice-Presidência do Tribunal Regional e devem ser conhecidos. Passo ao exame dos Recursos Especiais. De início, afasto a alegada ofensa ao art. 1.022 do CPC. A Corte de origem enfrentou de modo expresso a tese central das recorrentes, isto é, a de que a manifestação do órgão gestor da Unidade de Conservação somente seria exigível por ocasião da licença, e não na fase dos estudos técnicos. Confira-se (fls. 4.946-4.949, grifei): Conclui-se, portanto, que, para que seja emitida licença para empreendimentos de significativo impacto ambiental que possam afetar Unidades de Conservação, há necessidade de autorização do órgão responsável pela administração da respectiva UC, o qual se manifestará previamente à emissão do termo de referência para elaboração do EIA/RIMA. [...] Assim, o que se observa é que o IBAMA liberou, em 11/02/2014, o Termo de Referência aos empreendedores para realização de EIA/RIMA relativo à UHE Panambi sem que antes aguardasse a manifestação do órgão responsável pela administração da Unidade, afinal, a SEMA/RS somente se manifestou em 27/03/2014 e de forma contrária à emissão do Termo de Referência. A referida dinâmica observada nesta fase preparatória contraria, por si só, os ditames legais e regulamentares acerca do processo de licenciamento, ensejando a pretendida nulidade do Termo de Referência. [...] Nessa toada, afasta-se qualquer alegação de que não há impeditivos à realização de estudos prévios na referida UC, uma vez que estes teriam por escopo justamente a verificação de potencial dano à área protegida. Todavia, tendo em vista que já há nos autos suficientes elementos impeditivos à continuidade do processo de licenciamento, nos termos dos itens acima mencionados, não há razão para a realização dos estudos prévios em contrariedade aos preceitos legais e constitucionais. [...] Dessa maneira, não prosperam os argumentos aduzidos pelas apelantes no sentido de que não há que se falar em danos antes da realização EIA e do respectivo RIMA, visto que (i) a produção probatória já é suficiente para concluir pela presença de dano no caso de aprovação do empreendimento nos moldes pretendidos, ou seja, mediante intervenção no Parque Estadual do Turvo; e (ii) a tutela ambiental deve respeitar o princípio da precaução, de modo que a mera ameaça de risco de dano já é suficiente para a opção pela decisão mais favorável à proteção ambiental. Não há, pois, omissão a suprir. O aresto impugnado distinguiu com clareza duas exigências distintas, a anuência do órgão gestor como condição da licença e a consulta prévia como condição da emissão do termo de referência, e essa distinção afasta a apontada contradição. Tampouco se ignorou que nenhuma licença foi expedida, tanto que a nulidade reconhecida recaiu precisamente sobre ato da fase preparatória do licenciamento. O que as recorrentes designam por omissão é, na verdade, a solução desfavorável que lhes foi dada, e julgamento contrário ao interesse da parte não se confunde com ausência de prestação jurisdicional. Sustentam as recorrentes, em seguida, violação do art. 492, parágrafo único, do CPC, segundo o qual a decisão deve ser certa, ainda que resolva relação jurídica condicional. Afirmam que o julgado, ao vedar o prosseguimento do licenciamento “na cota de 130 metros, ou em qualquer outra que importe danos diretos ou indiretos” à Unidade de Conservação, estabeleceu obrigação de não fazer sem parâmetro objetivo de cumprimento, submetendo seus efeitos a evento futuro e incerto, qual seja, a eventual identificação de outra cota lesiva. Acrescentam que a incerteza se agrava porque os próprios estudos capazes de indicar a cota adequada ficaram inviabilizados pela decisão. A tese não comporta exame. Nenhuma das três Apelações interpostas contra a sentença invoca o art. 492 do CPC ou impugna o julgado por indeterminação de seu objeto. A matéria surgiu apenas nos Embargos de Declaração, o que caracteriza inovação. Não se pode atribuir omissão ao Tribunal local por deixar de decidir questão que não lhe foi submetida em momento oportuno, tampouco converter essa alegação em fundamento de nulidade do acórdão integrativo. A questão federal, então, não foi objeto de análise pelo Tribunal de origem, o que atrai a Súmula 211/STJ. Ainda que superados os óbices de admissibilidade, a tese não mereceria ser acolhida. Não há decisão incerta. O MPF pediu que se impedissem danos diretos ou indiretos ao Parque Estadual do Turvo, e tanto a sentença quanto o acórdão recorrido acolheram integralmente esse pedido, nos exatos termos em que formulado. O objeto da obrigação é, portanto, certo, e consiste na vedação de que o licenciamento prossiga em configuração lesiva à Unidade de Conservação. Não estava o Tribunal de origem obrigado a definir, desde logo, qual outra cota seria admissível no caso, questão que poderá ser dirimida no curso de eventual cumprimento de sentença ou mesmo em demanda autônoma. Soma-se que o parâmetro invocado como ausente não depende de estudos futuros. A Corte de origem, transcrevendo trechos da sentença, consignou que “o empreendedor pode optar por soluções menos gravosas, tanto no aspecto ambiental quanto social, segundo aponta o Inventário Hidrelétrico promovido por ele próprio”, uma vez que, “caso o empreendimento observe uma cota de alagamento de 120,5m – e não 130m – manterá intocada a área do Parque Estadual do Turvo” (fl. 4.942, grifei). Adiante, reafirmou que “existe alternativa técnica viável para preservação do núcleo essencial do direito ambiental em análise (cota de 120,5 metros, conforme o estudo de Inventário Hidroelétrico efetuado pelo próprio empreendedor)” (fl. 4.943). Logo, o dado técnico que as recorrentes dizem faltar já constava dos autos, produzido pela própria empreendedora. De todo modo, a certeza exigida pelo art. 492, parágrafo único, do CPC afere-se pelos termos do julgado à luz do que foi pedido pelo autor da ação, e não pelas dificuldades que a parte antevê para cumpri-lo. Por fim, os recorrentes sustentam que a autorização do órgão responsável pela administração da Unidade de Conservação é exigível apenas para a concessão da licença, e não para a realização dos estudos de viabilidade e do Estudo de Impacto Ambiental, que constituem etapa preparatória. No ponto, as razões dos Recursos Especiais estão dissociadas do que foi efetivamente decidido. O que o acórdão afirmou, ao citar a Resolução CONAMA 428/2010, foi (fl. 4.946, grifei).: Conclui-se, portanto, que, para que seja emitida licença para empreendimentos de significativo impacto ambiental que possam afetar Unidades de Conservação, há necessidade de autorização do órgão responsável pela administração da respectiva UC, o qual se manifestará previamente à emissão do termo de referência para elaboração do EIA/RIMA. No entendimento do Tribunal, a autorização é requisito da licença. O que deve anteceder o Termo de Referência é a manifestação do órgão gestor, conforme dispõe o art. 2º, § 2º, da Resolução. Incidem, portanto, as Súmulas 283/STF e 284/STF, por analogia. A propósito: PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. INOCORRÊNCIA. DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTOS. RAZÕES DISSOCIADAS. ACÓRDÃO. FUNDAMENTO INATACADO. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. 1. Inexiste ofensa aos arts. 489, § 1º, e 1.022 do CPC/2015 quando o Tribunal de origem se manifesta de modo fundamentado acerca das questões que lhe foram submetidas, apreciando integralmente a controvérsia posta nos autos, não se podendo confundir julgamento desfavorável ao interesse da parte com negativa ou ausência de prestação jurisdicional. 2. É deficiente o recurso especial cujas razões estão dissociadas dos fundamentos adotados no acórdão recorrido. Inteligência da Súmula 284 do STF. 3. A insuficiência da alegação para combater as razões de decidir do julgado compromete a fundamentação do recurso especial, atraindo a incidência do óbice descrito na Sumula 283 do STF. 4. Não enfrentada no julgado impugnado tese respeitante suscitada no recurso especial, há falta do prequestionamento, nos termos da Súmula 282 do STF. 5. Agravo interno desprovido. (AgInt no AREsp n. 3.129.667/RJ, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJEN de 20/8/2026.) PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. EMBARGOS. PROVIMENTO PARCIAL. EXCESSO DE EXECUÇÃO. CORREÇÃO MONETÁRIA E JUROS MORATÓRIOS. DEFICIÊNCIA RECURSAL. FUNDAMENTO DO ACÓRDÃO RECORRIDO NÃO IMPUGNADO. APLICAÇÃO DA SÚMULA N. 283 E 284, AMBAS DO STF. PRETENSÃO DE REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. APLICAÇÃO DA SÚMULA N. 7 DO STJ. ACÓRDÃO ALINHADO COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. TEMAS JULGADOS NO RITO DOS RECURSOS REPETITIVOS. REsp 1.495.144/RS. [...] IV - Uma vez apresentadas razões de recurso especial dissociadas do fundamento do acórdão combatido que se mostra suficiente para manter o decisum atacado, resta inviabilizada a exata compreensão da controvérsia por deficiência na argumentação recursal. Incidência das Súmulas 284/STF e 283/STF. Nesse sentido: (AgInt no REsp 1754247/RN, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 8/3/2021, DJe 10/3/2021 e AgInt nos EDcl no AREsp 1653723/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 24/2/2021, DJe 1º/3/2021). [...] IX - Agravo interno improvido. (AgInt no AREsp 1830224/PR, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 25.11.2021) Diante do exposto, conheço dos Agravos para conhecer parcialmente dos Recursos Especiais e, nessa extensão, negar-lhes provimento. Publique-se. Intimem-se. Relator HERMAN BENJAMIN