APP de reservatório de hidrelétrica antiga: alcance do art. 62 do Código Florestal e marco temporal de 22/07/2008

REsp 2218759/SP (2025/0217214-9) RELATOR : MINISTRO TEODORO SILVA SANTOS RECORRENTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA RECORRIDO : RIO PARANÁ ENERGIA S/A ADVOGADOS : LAURA FANUCCHI - SP374979 MARIANA FERNANDES MIRANDA - SP345673 ALEXANDRE ABBY - SP303656S SOFIA DINIZ HOSNI - SP489620 RECORRIDO : CESP COMPANHIA ENERGÉTICA DE SÃO PAULO ADVOGADOS : PEDRO ACIOLI WERNER - RJ166030 PATRICIA MENDANHA DIAS - MG158434 LUCIANA MARIA GIL FERREIRA - SP268496 ADRIANA ASTUTO PEREIRA - SP389401 INTERESSADO : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL INTERESSADO : UNIÃO INTERESSADO : HIDEO TOMONARI INTERESSADO : MASSAYUKI TOMONARI INTERESSADO : MUNICIPIO DE RUBINEIA INTERESSADO : ARTUR PANTOJA MARQUES DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto pelo INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA, com fundamento no art. 105, inciso III, alíneas “a” e “c”, da Constituição Federal, contra acórdão proferido pelo TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 3ª REGIÃO, nos autos do Processo n. 0001347-92.2009.4.03.6124, que negou provimento às apelações e ao reexame necessário, mantendo a sentença de improcedência dos pedidos. Na origem, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL ajuizou ação civil pública contra HIDEO TOMONARI e OUTROS, alegando, em síntese, que particulares (“rancheiros”) teriam realizado edificações e impermeabilizações em Área de Preservação Permanente (APP) no entorno do reservatório da UHE Ilha Solteira, com omissões de fiscalização pelos órgãos públicos. Ao final, requereu delimitação física da APP, recuperação ambiental com retirada de edificações, obrigação de fiscalização contínua, indenização por danos irrecuperáveis e rescisão do contrato de concessão da UHE. O Juízo de primeiro grau julgou os pedidos improcedentes (fls. 1584-1606). O acórdão recorrido apresenta a seguinte ementa (fl. 1991): DIREITO AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE DO RESERVATÓRIO DA USINA HIDRELÉTRICA DE ILHA SOLTEIRA. LIMITES DEFINIDOS NA FORMA DO ART. 62 DO CÓDIGO FLORESTAL. PROVA PERICIAL QUE DEMONSTROU A INEXISTÊNCIA DE INTERVENÇÃO NA APP: IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. HONORÁRIOS PERICIAIS ADIANTADOS POR CORRÉU. RESSARCIMENTO DEVIDO PELA UNIÃO. 1. Trata-se de ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal fundada na possível ocorrência de dano ambiental na área de preservação permanente do entorno do reservatório d’água da Usina Hidrelétrica de Ilha Solteira. As preliminares de nulidade da decisão saneadora e do laudo pericial têm relação direta com a delimitação da extensão da área de preservação permanente e, portanto, confundem-se com o mérito da causa e com ele serão analisadas. 2. Há no atual Código Florestal dois regramentos distintos para fixação da área de preservação permanente no entorno dos reservatórios d’água artificiais de usinas hidrelétricas, a saber: (i) aplica-se a regra do art. 62 àqueles que “foram registrados ou tiveram seus contratos de concessão ou autorização assinados anteriormente à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001” e (ii) aplica-se a regra do art. 5°, caput, às demais hipóteses. 3. A extensão da área de preservação permanente varia de acordo com a data do registro ou do contrato de concessão e autorização. Mas, uma vez definida a extensão da área de preservação permanente, ela é válida tanto para intervenções pretéritas quanto para intervenções futuras, uma vez que não há fundamento legal para essa pretensa distinção. 4. Não consta dos autos a data exata da concessão da Usina Hidrelétrica de Ilha Solteira, mas é certo que ela é anterior à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001. Aplicável ao caso, portanto, a regra do art. 62 do atual Código Florestal, de sorte que a faixa da Área de Preservação Permanente será a distância entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum. 5. Demonstrado por prova pericial que não houve intervenções na área de preservação permanente, correta a sentença de improcedência do pedido. 6. O art. 18 da Lei n° 7.347/1985 exige a comprovação de má-fé da parte autora para sua condenação em honorários de advogado, custas e despesas processuais, mas não para a condenação ao ressarcimento de honorários periciais adiantados pela parte adversa. 7. Correta a sentença ao condenar a União ao ressarcimento de honorários periciais adiantados pelo corréu pessoa física. Tema Repetitivo n° 510 e precedente do Superior Tribunal de Justiça. 8. Apelações e reexame necessário não providos. Os embargos de declaração opostos ao julgado foram rejeitados (fls. 2089-2106). Nas razões do recurso especial (fls. 2116-2136), a parte recorrente pugna, preliminarmente, pela nulidade por negativa de prestação jurisdicional, alegando violação do art. 1.022, inciso II, parágrafo único, c/c o art. 489, § 1º, do Código de Processo Civil, porque o Tribunal teria deixado de enfrentar a tese de que o art. 62 da Lei n. 12.651/2012, por ser disposição transitória e referir-se a áreas consolidadas em APP, pressupõe fixação de marco temporal. Sustenta, no mérito, violação dos arts. 3º, inciso IV; 4º, inciso III; 5º; 8º, § 4º; e 62 da Lei n. 12.651/2012, defendendo que o art. 62 se destina apenas à regularização de ocupações humanas pré-existentes (áreas consolidadas), não podendo legitimar futuras intervenções, e requerendo a fixação do marco temporal em 22/07/2008, ou, subsidiariamente, em 28/05/2012. Ao final, requer a definição da interpretação do art. 62 com fixação do marco temporal de 22/07/2008 e limitação às áreas consolidadas, vedando regularização de intervenções posteriores, ou, subsidiariamente, a adoção de 28/05/2012 como marco, com observância da APP do licenciamento (arts. 4º, III, e 5º) (fls. 2136). Contrarrazões às fls. 2188-2209; e 2211-2229. O Ministério Público Federal manifestou-se nos autos (fls. 2279-2286), ocasião em que opinou pelo provimento do recurso especial. É o relatório. Decido. O recurso especial merece parcial provimento. De início, ressalto que o acórdão recorrido não possui as omissões suscitadas pela parte recorrente. Ao revés, o Tribunal a quo se manifestou sobre todos os aspectos importantes ao deslinde do feito, adotando argumentação concreta e que satisfaz o dever de fundamentação das decisões judiciais. Nesse cenário, importante transcrever a ratio decidendi do acórdão recorrido especificamente quanto ao ponto levantado como omisso, verbis (fls. 1975-1976; grifos diversos do original): Com isto, não prevalecem as alegações de inconstitucionalidade do referido dispositivo. Dito isto, registro que há no atual Código Florestal dois regramentos distintos para fixação da área de preservação permanente no entorno dos reservatórios d’água artificiais de usinas hidrelétricas, a saber: (i) aplica-se a regra do art. 62 àqueles que “foram registrados ou tiveram seus contratos de concessão ou autorização assinados anteriormente à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001” e (ii) aplica-se a regra do art. 5°, caput, às demais hipóteses. Dito de outro modo, a extensão da área de preservação permanente varia de acordo com a data do registro ou do contrato de concessão e autorização. Mas, uma vez definida a extensão da área de preservação permanente, ela é válida tanto para intervenções pretéritas quanto para intervenções futuras, uma vez que não há fundamento legal para essa pretensa distinção. Tampouco o fato de o art. 62 do atual Código Florestal estar inserto em capítulo intitulado “Disposições Transitórias” permite chegar a tal conclusão. Na verdade, o legislador posicionou a norma dentre as disposições transitórias porque, de fato, ela se destina a disciplinar as áreas de preservação permanente de reservatórios cujo registro ou contrato de concessão e autorização sejam anteriores a determinada data, mas não previu que, para intervenções futuras nessas áreas, seria preciso observar qualquer outra norma. E, diga-se uma vez mais, a adoção dos critérios constantes do art. 62 é constitucional, conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal. Desta forma, e com as devidas vênias a quem adota entendimento diverso, tenho que não é possível aplicar uma regra para intervenções pretéritas e outra para intervenções futuras em área de preservação permanente, por ausência de previsão legal. Portanto, fica rejeitado o pedido recursal subsidiário de adoção das datas de 22/07/2008 ou de 28/05/2012 como marcos temporais para fins de determinação de regularização de intervenções antrópicas consolidadas e de proibição de intervenções futuras. No caso concreto, não consta dos autos a data exata da concessão da Usina Hidrelétrica de Ilha Solteira, mas é certo que ela é anterior à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001. É o que se extrai, dentre outros, do teor da Portaria nº 289, de 11 de novembro de 2004, do Ministério de Minas e Energia, assim reproduzida em sentença: [...] Aplicável ao caso, portanto, a regra do art. 62 do atual Código Florestal, de sorte que a faixa da Área de Preservação Permanente será a distância entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum. No caso dos autos, foi realizada prova pericial que constatou que não houve intervenção na área de preservação permanente, cuja extensão foi definida na forma do art. 62 do atual Código Florestal. Inexistente, portanto, violação dos arts. 489 e 1.022 do CPC. No mérito, a presente controvérsia gira em torno de saber se a norma do art. 62 da Lei n. 12.651/2012 (Novo Código Florestal) desconstitui a APP delimitada na licença ambiental, na forma do art. 4º, III, ou se a APP definida na licença ainda deve ser respeitada, ainda que apenas para ocupações antrópicas posteriores. Quanto ao ponto, ressalto que esta Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, em julgamento recente, datado de 22/4/2025, de Relatoria da Ministra Maria Thereza de Assis Moura, entendeu que "para os reservatórios artificiais de água destinados à geração de energia ou ao abastecimento público que foram registrados ou tiveram seus contratos de concessão ou autorização assinados anteriormente à Medida Provisória n. 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, a faixa da Área de Preservação Permanente é definida na licença ambiental, aplicando-se o art. 62 do Código Florestal apenas para consolidar (dar por regularizadas) as ocupações antrópicas preexistentes a 22/7/2008" (REsp n. 2.141.730/SP, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Segunda Turma, julgado em 22/4/2025, DJEN de 28/4/2025). A propósito: Ementa. Ambiental. Recurso especial. Área de Preservação Permanente no entorno de reservatório de hidrelétrica antiga. Definição. Art. 62 do Código Florestal. Licença de operação. Ocupação antrópica. Consolidação. I. Caso em exame 1. Recurso especial do IBAMA contra acórdão que aplicou o art. 62 do Código Florestal para definir a APP no entorno de reservatório de hidrelétrica antiga - Usina Hidroelétrica (UHE) de Ilha Solteira, no Rio Paraná, em área localizada no Município de Populina, Estado de São Paulo. II. Questão em discussão 2. Saber se o art. 62 do Código Florestal se aplica apenas às ocupações antrópicas consolidadas (preexistentes a 22/7/2008), ou se define, em definitivo, a APP no entorno de reservatório de hidrelétrica antiga. III. Razões de decidir 3. O atual Código Florestal contém disposições definindo o "entorno dos reservatórios d'água artificiais, decorrentes de barramento ou represamento de cursos d'água naturais" como Área de Preservação Permanente (art. 4º, III). A extensão da APP não é dada diretamente pela lei, mas pela licença ambiental. A lei estabelece que a área corresponde à "faixa definida na licença ambiental do empreendimento" (art. 4º, III) e estabelece metragem mínima e máxima (art. 5º). 4. O art. 62 do Código Florestal estabelece faixa menor - limita a APP à área sujeita a alagamento em caso de grande cheia. Está inserido na Seção II, denominada, "Das Áreas Consolidadas em Áreas de Preservação Permanente", no Capítulo XIII, "DAS DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS" e incide apenas para os reservatórios antigos - "reservatórios artificiais de água destinados a geração de energia ou abastecimento público que foram registrados ou tiveram seus contratos de concessão ou autorização assinados anteriormente à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001". 5. A tese do IBAMA é que, por estar em Seção relativa às áreas consolidadas, o dispositivo só se aplica a ocupações antrópicas preexistentes a 22 de julho de 2008. O próprio conceito de consolidação parte dessa data (art. 3º, IV, do Código Florestal). Prevaleceria, no caso concreto, a APP definida pela licença ambiental. 6. O acórdão recorrido assentou que a ocupação antrópica da área é antiga, portanto dentro do escopo do art. 62 do Código Florestal. 7. Não se tem dúvida da constitucionalidade do art. 62, reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal (ADI ns. 4901, 4902, 4903 e 4937, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 28/2/2018). Sem embargo, o Superior Tribunal de Justiça vem interpretando restritivamente as disposições do Código Florestal que consolidam ilícitos ambientais, perenizando ocupações antrópicas em áreas protegidas. 8. A consolidação de ocupações antrópicas anteriores a 22/7/2008 permeia o atual Código Florestal (art. 7º, § 3º, art. 11-A, § 6º, art. 17, § 3º, art. 41, § 1º, II e III, art. 42, art. 59, art. 61-A, art. 61-B, art. 66, art. 67). O art. 62 não menciona o marco temporal de 22/7/2008. No entanto, também ele se insere num contexto de consolidação de ocupações antigas, a ser compatibilizado com o regime perene protetivo do ambiente. 9. Dado o contexto, o art. 62 deve ser compreendido como uma tolerância, uma consolidação de ocupações anteriores ao marco temporal de 22/7/2008. O dispositivo não desconstitui a APP delimitada na licença de operação. Ele apenas tolera as ocupações anteriores a 22/7/2008. 10. Para ocupações posteriores a esse data, vale a Área de Preservação Permanente estabelecida na forma das normas definitivas do Código Florestal (art. 4º, III), ou seja, aquela definida na licença ambiental. 11. No reservatório da UHE de Ilha Solteira há uma definição de APP, na licença ambiental de operação, em conformidade com os parâmetros da atual legislação. IV. Dispositivo e tese Dado parcial provimento ao recurso especial, para declarar que a APP constante da licença de operação define a Área de Preservação Permanente em relação a ocupações antrópicas a partir de 22 de julho de 2008. Tese de julgamento: para os reservatórios artificiais de água destinados à geração de energia ou ao abastecimento público que foram registrados ou tiveram seus contratos de concessão ou autorização assinados anteriormente à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, a faixa da Área de Preservação Permanente é definida na licença ambiental, aplicando-se o art. 62 do Código Florestal apenas para consolidar (dar por regularizadas) as ocupações antrópicas preexistentes a 22/7/2008. _____ Dispositivos relevantes citados: art. 3º, IV, art. 4º, III, art. 5º, art. 8º, § 4º, e art. 62 da Lei n. 12.651/2012 (Código Florestal). Jurisprudência relevante citada: STF, ADI ns. 4901, 4902, 4903 e 4937 e ADC n. 42, Rel. Min. Luiz Fux, julgadas em 28/2/2018; STJ, AgInt no REsp n. 1.572.257/PR, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 21/3/2019; AgInt no REsp n. 1.419.098/MS, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 15/5/2018; AgInt no REsp n. 1.382.576/MS, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 13/6/2017; AgInt no REsp n. 1.389.613/MS, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 13/6/2017; REsp n. 1.510.392/MS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 25/4/2017. (REsp n. 2.141.730/SP, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Segunda Turma, julgado em 22/4/2025, DJEN de 28/4/2025.) O presente caso é similar ao que foi decidido pelo colegiado da Segunda Turma no acórdão acima transcrito, razão pela qual deve seguir o mesmo caminho, haja vista a função precípua desta Corte que é a de uniformizar a interpretação do direito federal infraconstitucional. Ante o exposto, DOU PARCIAL PROVIMENTO ao recurso especial apenas para declarar que a APP constante da licença ambiental de operação define a Área de Preservação Permanente em relação a ocupações antrópicas a partir de 22/07/2008. Publique-se. Intimem-se. Relator TEODORO SILVA SANTOS