O IBAMA autuou um particular por transportar 469 espécimes silvestres, exóticas, nativas e domésticas — inclusive ameaçadas de extinção — em condições degradantes no porta-malas de um veículo, impondo multa total de R$ 237 mil. O autuado ajuizou ação anulatória e, subsidiariamente, pediu a conversão da multa em prestação de serviços ambientais, alegando hipossuficiência econômica e ausência de dolo. Tanto a sentença quanto o acórdão do TRF da 4ª Região determinaram a conversão judicial da sanção pecuniária, reconhecendo a baixa renda familiar do autor como circunstância excepcional.
Questão jurídica
A controvérsia central é saber se o Poder Judiciário pode determinar, de ofício ou sem prévio requerimento administrativo do interessado, a conversão de multa ambiental em prestação de serviços ambientais, substituindo o juízo discricionário da autoridade administrativa — questão que envolve os arts. 72, § 4º, da Lei n. 9.605/1998 e os arts. 139, 142, 144 e 145 do Decreto n. 6.514/2008. O ponto central é se tal substituição configura mérito administrativo insuscetível de controle jurisdicional substitutivo.
Resultado
O STJ, por meio do Ministro Afrânio Vilela (2ª Turma), deu provimento ao recurso especial do IBAMA para restabelecer integralmente a multa ambiental aplicada, com inversão da sucumbência. Aplicou a jurisprudência consolidada da Corte no sentido de que a conversão da multa ambiental em prestação de serviços é ato discricionário da Administração, insuscetível de substituição pelo Judiciário, especialmente quando ausente requerimento prévio do autuado na esfera administrativa.
Contexto do julgamento
O REsp 2210039/RS teve origem em ação anulatória de ato administrativo ajuizada por uma pessoa física contra o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA). O autor foi autuado após a apreensão, em rodovia federal, de 469 espécimes silvestres, exóticas, nativas e domésticas — inclusive sob risco de extinção —, transportadas no porta-malas de um veículo Vectra 1994, em espaço inferior a 2m³, sem ventilação ou iluminação, expostas a dejetos, calor excessivo e doenças, ao longo de trajeto de milhares de quilômetros entre São Paulo e o Rio Grande do Sul. As multas, calculadas individualmente por espécie (entre R$ 500 e R$ 3 mil por animal) e acrescidas de sanção global de R$ 14 mil, totalizaram R$ 237 mil, valor que atingiu R$ 390.168,36 quando da consolidação em execução fiscal.
Na petição inicial, o autuado alegou inconstitucionalidade das sanções previstas em decreto, ausência de dolo, boa-fé e impossibilidade econômica de pagamento, requerendo a anulação da multa ou, subsidiariamente, sua conversão em prestação de serviços ambientais. A sentença reconheceu a legalidade da autuação — inclusive constatando que o autor mantinha um comércio no ramo desde 1996 — mas determinou a conversão da multa em serviços ambientais, diante da renda familiar de R$ 1,5 mil e do confisco de bens avaliados em aproximadamente R$ 300 mil. O TRF da 4ª Região manteve a sentença, entendendo que a hipossuficiência econômica configurava situação excepcional a justificar o controle jurisdicional da decisão administrativa. O IBAMA interpôs recurso especial, que chegou ao STJ sob o número 2210039/RS (processo de origem 5062369-74.2016.4.04.7100).
A questão jurídica
O núcleo da controvérsia é a possibilidade de o Poder Judiciário determinar, em substituição ao juízo administrativo, a conversão de multa ambiental em prestação de serviços de preservação, melhoria e recuperação do meio ambiente, ainda que sem requerimento prévio do autuado na esfera administrativa. O IBAMA sustentou ofensa aos arts. 139, 142, 144 e 145 do Decreto n. 6.514/2008 e ao art. 72, § 4º, da Lei n. 9.605/1998, que condicionam a conversão à manifestação de vontade do interessado e ao juízo de conveniência e oportunidade da autoridade ambiental. Alegou, ainda, ausência de razoabilidade na decisão judicial, considerada a gravidade da infração e a experiência profissional do autuado no comércio de animais silvestres.
A questão conecta-se ao debate mais amplo sobre os limites do controle jurisdicional dos atos administrativos discricionários em matéria ambiental: até que ponto o princípio da razoabilidade autoriza o Judiciário a substituir, e não apenas controlar a legalidade, da decisão da autoridade competente?
O que decidiu o STJ
O Ministro Afrânio Vilela, da 2ª Turma do STJ, deu provimento ao recurso especial do IBAMA para restabelecer integralmente a multa ambiental aplicada, com inversão da sucumbência. O relator afirmou que a jurisprudência do STJ é consolidada no sentido de que a substituição da pena de multa por medidas alternativas situa-se no âmbito da discricionariedade administrativa, não cabendo ao Poder Judiciário imiscuir-se no mérito do ato, especialmente quando não atendidos os pressupostos legais para a conversão. Citou, entre outros precedentes, o AgInt no AREsp n. 2.186.223/MG (rel. Min. Francisco Falcão, 2ª Turma, julgado em 21/11/2023) e o AgInt no REsp n. 1.995.800/PE (rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, 1ª Turma, julgado em 14/10/2024).
O STJ destacou, ainda, que não se pode reputar ilegal a conduta do IBAMA por não converter a multa de ofício, dado que a conversão pressupõe requerimento do administrado — o que não ocorreu na esfera administrativa no presente caso, tendo o autuado formulado o pedido subsidiário apenas na ação judicial.
Repercussão para o Direito Ambiental
A decisão reafirma e consolida a posição do STJ de que a conversão de multa ambiental em prestação de serviços ambientais é ato de natureza discricionária do IBAMA, não se enquadrando no controle de legalidade que o Judiciário pode legitimamente exercer sobre os atos da Administração. Mesmo diante de circunstâncias socioeconômicas adversas do autuado, o Judiciário não está autorizado a substituir o mérito da decisão administrativa, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes.
O julgado também sinaliza que a ausência de requerimento administrativo de conversão é elemento impeditivo relevante: o interessado deve primeiro provocar a autoridade ambiental, que somente então estará obrigada a motivar eventual indeferimento. A formulação do pedido exclusivamente em sede judicial, sem prévia tentativa administrativa, não é suficiente para autorizar a intervenção jurisdicional substitutiva. Para escritórios que atuam na defesa de autuados pelo IBAMA, o precedente ressalta a importância de apresentar o pedido de conversão ainda na fase de defesa administrativa, como condição para eventual questionamento judicial posterior.
REsp 2210039/RS (2020/0238637-0) RELATOR : MINISTRO AFRÂNIO VILELA RECORRENTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA RECORRIDO : JORGE CAVAZZI MACEIRAS ADVOGADO : DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO
DECISÃO
Em análise, recurso especial interposto por INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA contra acórdão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO assim ementado:
AMBIENTAL MULTA CONVERSÃO EM PRESTAÇÕES ALTERNATIVAS DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA APRECIAÇÃO JURISDICIONAL HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS EM FAVOR DA DPU POSSIBILIDADE
1 EM REGRA A VIABILIDADE DA CONVERSÃO DE MULTA EM PRESTAÇÕES ALTERNATIVAS É QUESTÃO A SER APRECIADA PELA AUTORIDADE AMBIENTAL NO ÂMBITO DA DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA CABENDO AO PODER JUDICIÁRIO EXERCER CONTROLE DE LEGALIDADE DO ATO EM CASOS COMO O DOS AUTOS VERIFICA SE SITUAÇÃO EXCEPCIONAL QUE EM VISTA DO PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE IMPÕE A APRECIAÇÃO JURISDICIONAL
2 CONSTATOU SE A BAIXA RENDA DO GRUPO FAMILIAR DO AUTOR O QUE IMPLICARIA A IMPOSSIBILIDADE DE PAGAMENTO DA MULTA APLICADA PELA AUTORIDADE AMBIENTAL ALÉM DISSO A CONVERSÃO MOSTRASE RECOMENDÁVEL INCLUSIVE DO PONTO DE VISTA PUNITIVO JÁ QUE O AUTOR SERÁ CAPAZ DE PRESTAR SERVIÇOS TENDENTES À PRESERVAÇÃO MELHORIA E RECUPERAÇÃO DO MEIO AMBIENTE
3 É MANTIDA A DETERMINAÇÃO DE CONVERSÃO DA SANÇÃO DE MULTA EM PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE PRESERVAÇÃO MELHORIA E RECUPERAÇÃO DA QUALIDADE DO MEIO AMBIENTE 4 DA APRECIAÇÃO DO TEMA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO RESCISÓRIA N 1937/DF VERIFICA SE O CABIMENTO DA CONDENAÇÃO DA UNIÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS EM AÇÕES PATROCINADAS PELA DPU
Os embargos de declaração foram acolhidos nos seguintes termos:
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. CONVERSÃO DE MULTA EM PRESTAÇÕES ALTERNATIVAS. INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO OU CONTRADIÇÃO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS EM FAVOR DA DPU. DESCABIMENTO.
Em juízo de retratação, à luz do Tema n. 1.002/STF, afirmou a Corte local:
PROCESSUAL CIVIL. NOVO JULGAMENTO. RETORNO DO STJ. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. CONTRADIÇÃO. EXISTÊNCIA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. CONDENAÇÃO DA UNIÃO EM FAVOR DA DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO. CABIMENTO. PREQUESTIONAMENTO IMPLÍCITO.
Sustenta a parte recorrente, em síntese: i) omissão do tribunal de origem ao não enfrentar as questões suscitadas nos embargos de declaração, especialmente sobre a incidência e observância dos arts. 139, 142, 144 e 145 do Decreto n. 6.514/2008, que exigem manifestação de vontade por parte do interessado na conversão da multa (art. 1022 do CPC/2015); ii) ilegalidade na conversão judicial da multa em prestação de serviços, sem requerimento do autuado (art. 72, § 4º, da Lei n. 9.605/1998, e os arts. 139, 142, 144 e 145 do Decreto n. 6.514/2008); iii) ausência de razoabilidade na conversão judicial da multa, considerando a gravidade da infração e a experiência do autuado no ramo (art. 2º da Lei n. 9.874/1999).
Contrarrazões apresentadas.
É o relatório.
Passo a decidir.
Na origem, Jorge Cavazzi Maceiras ajuizou ação anulatória de ato administrativo contra o IBAMA, alegando violação ao princípio da legalidade e erro de boa-fé, pedindo a anulação da multa por maus tratos a animais e, subsidiariamente, sua conversão em prestação de serviços ambientais. A sentença determinou a conversão da multa em serviços, reconhecendo a hipossuficiência do autor e sua incapacidade de adimplemento.
O Tribunal manteve a sentença, destacando a excepcionalidade do caso e a possibilidade de conversão judicial da multa, mesmo diante da discricionariedade administrativa. No recurso especial, está em questão a necessidade de requerimento para conversão da multa e a natureza discricionária da decisão administrativa.
Com relação ao alegado vício de fundamentação, considero a matéria prequestionada, pelo que passo à análise do mérito.
Conforme os autos, o IBAMA apreendeu em rodovia federal 469 espécies silvestres, exóticas e nativas, e domésticas, inclusive sob risco de extinção, transportadas no porta-malas de um veículo Vectra, com menos de 2m³, sem ventilação ou iluminação, expostos a dejetos, rejeitos, calor excessivo e doenças, em meio a sujidades por trajeto de milhares de quilômetros, entre São Paulo e o Rio Grande do Sul. De acordo com cada espécie, as multas por animal individualmente consideradas foram fixadas entre R$ 500 e R$ 3 mil, além de aplicadas multas pela prática globalmente verificada, no valor de R$ 14 mil. A sanção total somou R$ 237 mil. A autuação foi mantida, inexistindo pedido administrativo de conversão da multa ou defesa prévia.
A petição inicial alegou a impossibilidade de previsão das sanções em decreto, o que ensejaria sua inconstitucionalidade. Afirma que o autor é pessoa humilde, e não tinha conhecimento da ilicitude, até mesmo temendo pela impossibilidade de que os animais sobrevivessem em liberdade. Inexistiria culpa ou dolo.
A sentença asseverou a legalidade da conduta administrativa e a ciência do autor das ilicitudes. Isso porque mantinha o comércio "El mundo de los pájaros" desde 1996. Entretanto, considerou desproporcional a sanção, na medida em que o confisco já correspondia a cerca de R$ 300 mil em pássaros, gaiolas e implementos, além de seu Vectra 1994, e diante da renda familiar de R$ 1,5 mil. Determinou, assim, a conversão da multa em atividades de prestação de serviços ambientais a serem fixados pela autoridade administrativa.
O acórdão manteve a sentença nos seguintes termos (fl. 390):
Em regra, a viabilidade da conversão de multa em prestações alternativas é questão a ser apreciada pela autoridade ambiental, de acordo com juízo de conveniência e de oportunidade, no âmbito da discricionariedade administrativa, cabendo ao Poder Judiciário exercer controle de legalidade do ato.
Em casos como o sob análise, porém, verifica-se situação excepcional, que, em vista do princípio da razoabilidade, impõe a apreciação jurisdicional.
No caso dos autos, constatou-se a baixa renda do grupo familiar do autor, o que implicaria a impossibilidade de pagamento da multa aplicada pela autoridade ambiental (valor originário: R$ 237.000,00 ; valor consolidado, em 12/12/14: R$ 390.168,36 [conforme evento 1, CDA2, da Execução Fiscal nº 50026059420154047100]).
Ao fazê-lo, destoou da jurisprudência desta Corte, que entende pela impossibilidade de invasão do exercício jurisdicional sobre o mérito do ato administrativo discricionário, espécie da qual a decisão sobre conversão da multa ambiental em prestação de serviços faz parte. A propósito:
PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO ORDINÁRIA. AUTO DE INFRAÇÃO. GUARDA DOMÉSTICA DE PÁSSARO SILVESTRE. PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA. INAPLICÁVEL. LEGALIDADE E HIGIDEZ DA AUTUAÇÃO. CONVERSÃO DA PENALIDADE DE MULTA EM PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE CONSERVAÇÃO AMBIENTAL. MÉRITO ADMINISTRATIVO. ATO DISCRICIONÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. DECISÃO MANTIDA.
I - Na origem trata-se de ação contra Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, pleiteando, em suma, a anulação do auto de infração do qual resultou a imposição de multa ambiental por cometimento de infração consistente na manutenção de pássaro silvestre em cativeiro.
II - A sentença julgou o pedido improcedente. O Tribunal Regional Federal da 1ª Região reformou parcialmente a sentença para determinar a conversão da penalidade de multa em prestação de serviços de conservação ambiental.
[...] VI - Diante da situação delineada, o aresto vergastado encontra-se em dissonância com o entendimento consolidado desta Corte Superior, firme no sentido de que a substituição da pena de multa por medidas alternativas situa-se no âmbito da discricionariedade da administração pública, não possibilitando ao Poder Judiciário, nos limites do controle de legalidade, imiscuir-se no mérito administrativo, notadamente quando não atendidos os pressupostos e requisitos necessários ao deferimento da conversão.
VII - Correta, portanto, a decisão recorrida que conheceu parcialmente do recurso especial para, nessa parte, dar-lhe provimento para reconhecer a legalidade da multa outrora imposta, julgando improcedente a ação originária.
VIII - Agravo interno improvido (AgInt no AREsp n. 2.186.223/MG, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 21/11/2023, DJe de 24/11/2023).
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. CONVERSÃO DA PENA DE MULTA POR PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. DISCRICIONARIEDADE DO IBAMA. IMPOSSIBILIDADE DE REVISAR O VALOR DA MULTA. SÚMULA 7/STJ. PROVIMENTO NEGADO.
[...] 2. Não cabe ao Poder Judiciário imiscuir-se no mérito administrativo da decisão administrativa do IBAMA de não substituir a pena de multa por prestação de serviços, quando não estão presentes os requisitos da conversão.
[...] 4. Agravo interno a que se nega provimento (AgInt no REsp n. 1.995.800/PE, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 14/10/2024, DJe de 21/10/2024).
Notadamente quanto à conversão de ofício, sem anterior requerimento do administrado, registra a jurisprudência:
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. MULTA. MANUTENÇÃO EM CATIVEIRO DE ESPÉCIMES DA FAUNA SILVESTRE. ALEGAÇÃO DE NULIDADE EM RAZÃO DA NÃO CONVERSÃO DA PENALIDADE EM PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS AMBIENTAIS. SÚMULA 7/STJ. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO COMPROVADO.
[...] 3. Não se pode afirmar que, por não efetuar a conversão da multa de ofício, o Ibama teria ultrapassado os limites do poder discricionário. Haveria ofensa à juridicidade se, apresentado o requerimento, a autarquia o indeferisse sem motivo idôneo. Seria incoerente julgar ilegal a conduta do ente fiscalizador que aplicou estritamente a sanção primária prevista em lei, ante a inércia do interessado em obter a conversão, que a requereu somente em Embargos à Execução, quando cobrada a multa aplicada [...] (AgInt no AREsp n. 1.816.611/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 14/9/2021, DJe de 10/12/2021).
Isso posto, dou provimento ao recurso especial, para restabelecer a multa ambiental aplicada.
Invertida a sucumbência.
Intimem-se.
Relator AFRÂNIO VILELA
