Prescrição intercorrente em processo administrativo do IBAMA por infração ambiental e atos interruptivos do prazo
2ª Turma do STJ, Rel. Min. Afrânio Vilela
O IBAMA autuou Clédio Luiz Fabre por infração ambiental, lavrando Termo de Embargo em março de 2014. O processo administrativo sancionador permaneceu sem movimentações efetivas por período superior a três anos, levando o TRF a reconhecer a prescrição intercorrente da pretensão punitiva e determinar o levantamento do embargo e a exclusão do autuado da lista de áreas embargadas.
A controvérsia jurídica central é se despachos de mero encaminhamento ou certificação do estado do processo administrativo são suficientes para interromper o prazo de prescrição intercorrente previsto no art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999, ou se apenas atos efetivos de apuração da infração, instrução processual e comunicação ao infrator têm essa aptidão.
O STJ não conheceu do recurso especial interposto pelo IBAMA, aplicando o óbice da Súmula 7/STJ, por entender que a revisão das premissas fáticas relativas à paralisação do processo administrativo e à natureza dos atos praticados é inviável na via do recurso especial. Prevaleceu, assim, o acórdão do TRF que reconheceu a prescrição intercorrente e determinou o levantamento do termo de embargo.
Contexto do julgamento
O processo AREsp 2814244/MT tem origem em ação na qual Clédio Luiz Fabre impugnou, na esfera judicial, a validade de processo administrativo sancionador instaurado pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA). O Termo de Embargo nº 606019-E foi lavrado em 6 de março de 2014, com notificação do autuado realizada em 21 de março de 2014. Após essa notificação, o processo administrativo registrou movimentações tidas como inexpressivas — despachos de mero encaminhamento e certificações — sem que fosse proferida decisão administrativa de mérito ou praticado ato efetivo de instrução ou apuração da infração por período superior a três anos.
O Tribunal Regional Federal de origem julgou procedente a pretensão do autuado, reconhecendo a ocorrência da prescrição intercorrente com fundamento no art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999, determinando o levantamento do termo de embargo e a exclusão do nome do autuado da lista de áreas embargadas. O IBAMA interpôs recurso especial, sustentando violação ao referido dispositivo legal, e, diante da inadmissão na origem, manejou agravo em recurso especial (AREsp) ao STJ.
A questão jurídica
O cerne da controvérsia reside na interpretação do art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999, que estabelece a prescrição intercorrente da pretensão punitiva administrativa quando o procedimento permanece paralisado, pendente de julgamento ou despacho, por prazo superior a três anos. A discussão específica é sobre quais atos têm aptidão para interromper esse prazo prescricional, nos termos dos arts. 2º e 2º-A da mesma lei.
O IBAMA sustentava que qualquer despacho lançado nos autos — inclusive os de mero encaminhamento ou certificação — seria suficiente para interromper o curso do prazo prescricional, por ausência de restrição expressa na lei. O TRF, por sua vez, alinhou-se ao entendimento de que apenas atos inequívocos de apuração da infração, de instrução do processo e de comunicação ao infrator têm essa eficácia interruptiva, à luz do inciso II do art. 2º da Lei nº 9.873/1999 e dos precedentes do próprio STJ firmados no Tema Repetitivo nº 328 (REsp 1.115.078/RS).
O que decidiu o STJ
O Ministro Afrânio Vilela, relator do feito na 2ª Turma do STJ, não conheceu do recurso especial interposto pelo IBAMA. O fundamento central foi o óbice da Súmula 7/STJ, segundo a qual a pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial. O STJ entendeu que, para acolher a tese do IBAMA — no sentido de que os despachos praticados nos autos seriam suficientes para interromper a prescrição —, seria necessário reexaminar as premissas fáticas estabelecidas pelo TRF quanto à natureza e à efetividade das movimentações ocorridas no processo administrativo, o que é vedado na via especial.
O relator destacou que a conclusão do tribunal de origem decorreu da análise concreta dos atos praticados no processo administrativo nº 02054.000414/2013-61, e que reformá-la exigiria incursão no acervo fático-probatório dos autos. O recurso também não foi conhecido quanto à alínea c do permissivo constitucional (divergência jurisprudencial), por ausência de identidade entre os paradigmas apresentados e os fundamentos do acórdão recorrido. Foram majorados os honorários advocatícios em 2% sobre o valor originalmente arbitrado, com fundamento no art. 85, § 11, do CPC/2015.
Repercussão para o Direito Ambiental
Embora o STJ não tenha examinado o mérito da controvérsia jurídica — por incidência do óbice fático da Súmula 7/STJ —, a decisão é relevante para o Direito Ambiental sancionador por confirmar, na prática, o resultado alcançado pelo TRF: a extinção da pretensão punitiva do IBAMA por prescrição intercorrente, com o consequente levantamento do embargo ambiental.
O caso reforça a importância do efetivo impulso do processo administrativo ambiental pela Administração Pública. A jurisprudência consolidada no Tema Repetitivo nº 328 do STJ já sinalizava que a paralisação por mais de três anos, sem atos efetivos de apuração ou instrução, gera a prescrição intercorrente. A decisão ora comentada demonstra que essa compreensão prevalece mesmo quando o órgão ambiental sustenta que despachos internos de encaminhamento seriam suficientes para interromper o prazo.
Para a prática do direito ambiental, especialmente na defesa de autuados pelo IBAMA, o caso nº 1003965-58.2020.4.01.3603 evidencia que a análise criteriosa da movimentação processual administrativa — identificando períodos de inércia superior a três anos e a natureza dos atos praticados — pode resultar no reconhecimento da prescrição intercorrente e na nulidade de embargos e demais medidas restritivas delas decorrentes, desde que a demonstração fática seja robusta o suficiente para resistir ao crivo dos tribunais de mérito.
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