Prescrição intercorrente de multa ambiental do IBAMA por paralisação do processo administrativo

AREsp 2978013/MT (2025/0242064-0) RELATOR : MINISTRO AFRÂNIO VILELA AGRAVANTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA AGRAVADO : VERA LUCIA DE SOUZA PASSARINI ADVOGADOS : JOAO GABRIEL DAN LOPES - MT015678 MOISES ROBERTO TICIANEL - MT019223 DECISÃO Em análise, agravo em recurso especial interposto por INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA contra decisão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região que inadmitiu recurso especial, sob o fundamento de incidência da Súmula 83/STJ, interposto contra o acórdão assim ementado: PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. IBAMA. MULTA AMBIENTAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO PARALISADO POR PRAZO SUPERIOR A TRÊS ANOS. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. ART. 1º, §§ 1º E 2º, DA LEI N. 9.873/1999. INTERRUPÇÃO. INAPLICABILIDADE. NECESSIDADE DE ATO INEQUÍVOCO APTO A INTERROMPER A PRESCRIÇÃO. APELAÇÃO DESPROVIDA. 1. Trata-se de apelação interposta pelo IBAMA em face da sentença que acolheu a exceção de pré-executividade oposta pela parte executada, em face da Execução Fiscal n. 1003077-05.2023.4.01.9999, pronunciando a prescrição intercorrente do processo administrativo e julgando extinta a execução. 2. A Lei n. 9.873/1999, que estabelece prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, prevê, em seu art. 1º, a prescrição da pretensão executiva pela Administração Pública em cinco anos, contados da data da prática do ato ou da infração e, no § 1º do mesmo dispositivo, a prescrição intercorrente, que incide no processo administrativo paralisado por mais de três anos. 3. Assim, no curso do processo administrativo, antes, portanto, de instaurada a execução fiscal, a prescrição rege-se pela Lei n. 9.873/1999, que em seu art. 2º estabelece que a prescrição se interrompe: “I - pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato; III - pela decisão condenatória recorrível; IV - por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal”. 4. A jurisprudência firmou entendimento no sentido de que meros despachos e encaminhamentos para diferentes setores do órgão administrativo não podem ser compreendidos como atos inequívocos aptos a interromper a prescrição, mas somente aqueles que impulsionem, de fato, o processo, visando à apuração do fato. Precedentes deste Tribunal declinados no voto. 5. No caso dos autos, houve interrupção da prescrição com o parecer jurídico de 11/07/2008, tendo o prazo transcorrido até a data em que foi proferida decisão administrativa, em 05/10/2011, ocorrendo, portanto, a prescrição intercorrente, eis que passado prazo superior a três anos. 6. Na hipótese, a regra aplicável para análise da prescrição é a da Lei n. 9.873/1999, que trata das ações punitivas da Administração, e, mesmo que se entendesse pela adoção do Decreto n. 6.514/2008, como alegado pela parte apelante, o único ato praticado entre 2008 e 2011 é o despacho de encaminhamento do processo, o qual não pode ser considerado como ato de instrução do processo, como prevê o parágrafo único do art. 22 do referido decreto. 7. Somente os atos que pretendam a apuração da conduta infratora, seja através da determinação de produção de provas ou então do próprio julgamento do auto de infração, é que terão o condão de interromper a prescrição, para isso não servindo meros despachos, inclusive de encaminhamento, ou emissão de certidões, seja com base na Lei n. 9.783/1999 ou no Decreto n. 6.514/2008. 8. Honorários advocatícios recursais fixados. 9. Apelação desprovida. Argumenta a parte agravante, em síntese, que: i) a decisão agravada adotou interpretação restritiva do art. 1º, §1º, da Lei nº 9.873/1999, ao concluir que apenas atos administrativos com conteúdo “materialmente decisório ou instrutório” seriam hábeis a interromper o curso do prazo prescricional, contrariando a literalidade e a teleologia da norma; e ii) a aplicação da Súmula 83/STJ não se mostra cabível, pois a jurisprudência do STJ sobre a matéria não é pacífica, havendo decisões concorrentes. É o relatório. Passo a decidir. Ao dirimir a controvérsia, o Tribunal de origem consignou fundamento contrário à tese recursal, segundo a qual qualquer ato processual é capaz de interromper a prescrição. A conclusão da Corte estadual adveio da literalidade do art. 2º da Lei 9.873/1999. Veja: Assim, no curso do processo administrativo, antes, portanto, de instaurada a execução fiscal, a prescrição rege-se pela Lei n. 9.873/1999, que em seu art. 2º estabelece os casos de interrupção da prescrição, nestes termos: Art. 2º Interrompe-se a prescrição da ação punitiva: I - pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; II- por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato; III- pela decisão condenatória recorrível. IV - por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal. [...] No caso dos autos, tendo sido lavrado o auto de infração em 21/12/2004, houve comparecimento espontâneo da parte processada em 05/01/2005 (ID 292740041, fl. 3-10), sucedendo-se os seguintes atos: a) despacho de encaminhamento para instrução em 31/07/2007 (ID 292740041, fl. 34); b) parecer jurídico em 11/07/2008 (fls. 36-39); c) notificação do autuado para alegações finais em 20/01/2009 (fl. 43); d) decisão administrativa de 1ª instância em 05/10/2011 (ID 292740047, fls. 63-67). Verifica-se que houve, então, interrupção da prescrição com o parecer jurídico de 11/07/2008, tendo o prazo transcorrido até a data em que foi proferida decisão administrativa, em 05/10/2011, ocorrendo, portanto, a prescrição intercorrente, eis que passado prazo superior a três anos. Veja-se que, como exposto acima, a regra aplicável para análise da prescrição é a da Lei n. 9.873/1999, que trata das ações punitivas da Administração, e, mesmo que se entendesse pela adoção do Decreto n. 6.514/2008, como alegado pela parte apelante, os atos praticados entre 2008 e 2011 são meros despachos de encaminhamento do processo e notificações, os quais não podem ser considerados como atos de instrução do processo, como prevê o parágrafo único do art. 22 do referido decreto. Como já exposto neste voto, somente os atos que pretendam a apuração da conduta infratora, seja através da determinação de produção de provas ou então do próprio julgamento do auto de infração, é que terão o condão de interromper a prescrição, para isso não servindo meros despachos, inclusive de encaminhamento, ou a emissão de certidões, seja com base na Lei n. 9.783/1999 ou no Decreto n. 6.514/2008. O despacho que encaminha o processo no âmbito do órgão não é, definitivamente, um ato inequívoco que importe apuração do fato ou instrução do processo, por isso deve ser mantida a sentença que pronunciou a prescrição intercorrente (fls. 423-426). Nesse contexto, decidir de forma contrária, demandaria o reexame de matéria fática, o que é vedado em recurso especial, nos termos da Súmula 7/STJ. A propósito: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO. EMBARGOS À EXECUÇÃO. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. ARTS. 489 E 1.022 DO CPC/2015. INDEVIDA INOVAÇÃO RECURSAL NOS EMBARGOS OPOSTOS NA ORIGEM. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. VIOLAÇÃO DE SÚMULA. SÚMULA 518/STJ. FUNDAMENTAÇÃO RECURSAL DEFICIENTE. SÚMULA 284/STF. PROCESSO ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE PARALISAÇÃO DO FEITO POR MAIS DE TRÊS ANOS. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. NÃO OCORRÊNCIA. REVISÃO DO JUÍZO. REEXAME DE PREMISSAS FÁTICAS. SÚMULA 7/STJ. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL PREJUDICADO. [...] 2. Trata-se na origem de remessa necessária e recurso de apelação interposto pela ora agravada contra sentença que julgara procedentes os embargos de execução opostos pela recorrente, ora agravante, para decretar a prescrição intercorrente em processo administrativo de crédito objeto de execução fiscal. [...] 8. A jurisprudência desta Corte Superior é firme no sentido de que incide a prescrição intercorrente quando o procedimento administrativo instaurado para apurar o fato passível de punição permanece paralisado por mais de três anos, nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/1999. Todavia, interrompe a prescrição a prática de qualquer ato para o impulsionamento do feito, tendente a apurar a infração. Precedentes. 9. Na espécie, a Corte Regional consignou que a Administração promoveu atos que impulsionaram o processo, com vistas à apuração dos fatos, estando demonstrado na documentação apresentada que o processo administrativo não permaneceu paralisado por mais de três anos, concluindo não configurada a prescrição intercorrente. 10. A revisão das premissas fáticas que serviram à formação da convicção quanto à ausência de paralisação do feito é inviável no âmbito do recurso especial, por força da Súmula 7/STJ. 11. Prejudicada a análise de divergência jurisprudencial quanto às matérias a respeito das quais a tese sustentada foi afastada ou sobre a qual houve a aplicação de óbice sumular, quando do exame do recurso especial pela alínea a do permissivo constitucional. 12. Agravo interno não provido (AgInt no REsp n. 1.938.680/RJ, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe de 18/3/2022 - grifo nosso). TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. EXECUÇÃO FISCAL. ICMS. SÓCIO DE EMPRESA DEVEDORA. PRESCRIÇÃO. INTERRUPÇÃO. ART. 174, I, DO CTN. SÚMULA 83/STJ. CDA. REQUISITOS. REEXAME PROBATÓRIO VEDADO. SÚMULA 7/STJ. [...] 4. Rever as datas dos movimentos processuais dos autos, alterar-lhes ou acrescentar-lhes outros pontos contrariamente à Corte a quo requer reexame probatório, inadmissível ante o óbice da Súmula 7/STJ. [...] 7. Agravo conhecido para não se conhecer do Recurso Especial (AREsp n. 1.596.449/DF, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 27/2/2020 - grifo nosso). PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. [...] 2. De acordo com a jurisprudência desta Corte, incide a prescrição intercorrente quando, instaurado o procedimento administrativo para apurar o fato passível de punição, este permanece paralisado por mais de três anos, sem atos que denotem impulsionamento do processo, nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999. 3. Hipótese em que o Tribunal de origem expressamente consignou que os atos processuais praticados no processo administrativo e mencionados pelo ora agravante são desprovidos de cunho decisório e não têm o condão de interromper o curso da prescrição, sendo certo que a revisão dessa premissa demandaria a incursão na seara fático-probatória, providência obstada pela Súmula 7 do STJ. 4. Agravo interno desprovido (AgInt no REsp 1.857.798/PE, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe de 1/9/2020). Por fim, "assinale-se, também, o não cabimento do Recurso Especial com base no dissídio jurisprudencial, pois as mesmas razões que inviabilizaram o conhecimento do apelo, pela alínea a, servem de justificativa quanto à alínea c do permissivo constitucional" (AgInt no AREsp 2.320.819/RJ, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 2/10/2023, DJe de 5/10/2023). Isso posto, com fundamento no art. 253, parágrafo único, II, a, do RISTJ, conheço do agravo, para não conhecer do recurso especial. Majoro os honorários advocatícios em 2% (dois por cento), com fundamento no art. 85, § 11, do CPC, observados os limites percentuais previstos no § 3º do referido dispositivo legal, bem como eventual concessão da gratuidade da justiça. Intimem-se. Relator AFRÂNIO VILELA