Prescrição da multa do TAC ambiental: guia prático

Um termo de ajustamento de conduta firmado em agosto de 2005 para recuperar área degradada. Uma perícia técnica municipal realizada em maio de 2010, constatando que as irregularidades permaneciam exatamente como estavam. E uma execução ajuizada apenas em outubro de 2015, mais de cinco anos depois da constatação do descumprimento. Para o Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, essa linha do tempo bastava para extinguir a cobrança. Para o Superior Tribunal de Justiça, não bastou. A decisão monocrática proferida no recurso especial oriundo do Agravo de Instrumento n. 5980363-62.2024.8.09.0011 deu parcial provimento ao recurso do Ministério Público estadual e determinou o prosseguimento da execução, por entender que a multa pactuada no TAC não é sanção administrativa, mas cláusula penal de natureza civil, acessória de uma obrigação principal imprescritível.

Quem trabalha com passivo ambiental no agro precisa entender bem o que acabou de ser dito, porque a consequência prática é severa. A tese da prescrição quinquenal, que funciona com razoável segurança contra multas lavradas em auto de infração, pode simplesmente não funcionar quando o crédito nasce de um compromisso assinado pelo próprio produtor.

O que estava em jogo na execução da multa do TAC ambiental

Na origem, o Ministério Público promoveu execução de título executivo extrajudicial fundada no TAC, cobrando a multa moratória e exigindo o cumprimento da obrigação de fazer destinada à reparação ambiental. O executado opôs exceção de pré-executividade sustentando prescrição. Em primeiro grau, a exceção foi rejeitada. No agravo de instrumento, o Tribunal de Justiça reformou a decisão, acolheu a exceção e extinguiu a execução com resolução de mérito, nos termos do art. 487, inciso II, do Código de Processo Civil, que autoriza o juiz a decidir, de ofício ou a requerimento, sobre a ocorrência de decadência ou prescrição.

O raciocínio do acórdão estadual era coerente e tinha base legal expressa. A multa decorrente de descumprimento de TAC cujo objeto é reparação de dano ambiental teria natureza administrativa e, por isso, se sujeitaria ao prazo do art. 1º do Decreto 20.910/1932, segundo o qual as dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem como todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem. O termo inicial fixado pelo tribunal de origem foi a data da perícia, momento em que o descumprimento se tornou verificável e o crédito se tornou exigível. Entre maio de 2010 e outubro de 2015 havia transcorrido mais de um quinquênio, e o Judiciário goiano concluiu pela inércia do credor.

O Ministério Público opôs embargos de declaração, parcialmente acolhidos apenas para suprir omissão quanto ao Tema 999 da repercussão geral do Supremo Tribunal Federal, sem efeitos modificativos. O tribunal de origem foi explícito ao separar as duas pretensões, registrando que o reconhecimento da prescrição da pretensão executiva da multa não significa, necessariamente, que a pretensão de reparação do dano ambiental também esteja prescrita. Mas a via eleita pelo Parquet tinha sido a execução do título extrajudicial, e ela foi extinta.

Por que a Súmula 467 do STJ não alcança a cláusula penal do TAC

No recurso especial, o Ministério Público alegou violação do art. 1.022, inciso II, do Código de Processo Civil, sustentando que persistiriam omissões sobre a distinção entre a obrigação principal de reparar e a multa moratória acessória, sobre o interesse no prosseguimento quanto à obrigação de fazer e sobre a imprescritibilidade da reparação civil ambiental. Essa alegação foi rejeitada. A decisão considerou que o acórdão recorrido enfrentou expressamente a distinção entre reparação e multa, reconheceu a incidência do prazo quinquenal para a multa e afirmou a irrelevância, no caso concreto, da imprescritibilidade restrita à recomposição ambiental. Houve, nas palavras da própria decisão, mero inconformismo com resultado parcialmente desfavorável.

A reforma veio por outro caminho. O STJ entendeu que o tribunal de origem dissentiu da orientação da Corte Superior ao qualificar a multa do TAC como sanção administrativa. Aqui está o núcleo do problema. A Súmula 467 do STJ enuncia que “Prescreve em cinco anos, contados do término do processo administrativo, a pretensão da Administração Pública de promover a execução da multa por infração ambiental”. O verbete nasceu de precedentes sobre cobrança de multa por ilícito administrativo, decorrente do exercício do poder de polícia ambiental. A multa do TAC, por outro lado, foi tratada como cláusula penal de negócio jurídico, prevista nos arts. 408 a 416 do Código Civil, consistindo em sanção civil.

A distinção não é preciosismo acadêmico. O art. 408 do Código Civil estabelece que incorre de pleno direito o devedor na cláusula penal, desde que, culposamente, deixe de cumprir a obrigação ou se constitua em mora. E o art. 416 dispensa o credor de alegar prejuízo para exigir a pena convencional. O regime é contratual, não sancionador-administrativo; nasce da vontade das partes formalizada em título executivo extrajudicial, não do auto de infração lavrado nos termos do art. 70 da Lei 9.605/1998.

Conforme registrado em Compromisso de Ajustamento de Conduta Ambiental (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2015), reproduzindo o conceito de Silvio de Salvo Venosa, “Cláusula penal é uma obrigação de natureza acessória. Por meio desse instituto insere-se uma multa na obrigação, para a parte que deixa de dar cumprimento ou apenas retardá-lo. Aí estão as duas faces da cláusula penal: de um lado, tem a finalidade de indenização prévia de perdas e danos, de outro, a de penalizar o devedor moroso”. A mesma obra registra que “surgem duas classificações de cláusulas penais, a compensatória e a cominatória ou moratória”. O TAC do caso trazia multa moratória, e foi precisamente esse caráter acessório que selou o destino da tese defensiva.

Obrigação acessória que segue a sorte do principal imprescritível

O encadeamento lógico adotado pela decisão é simples e implacável. A obrigação principal assumida no compromisso era reparar o meio ambiente. O Supremo Tribunal Federal, no Tema 999 da repercussão geral, fixou a tese de que “é imprescritível a pretensão de reparação civil de dano ambiental”. A multa pactuada surge do descumprimento dessa obrigação principal, tem caráter acessório e, pela regra de que a pretensão secundária segue a sorte da principal quanto ao prazo prescricional, acompanha a imprescritibilidade. Não há prazo quinquenal a contar porque, nessa leitura, não há prazo nenhum.

Entendemos que a construção merece reservas. A imprescritibilidade reconhecida pelo Supremo foi afirmada para a pretensão de reparação civil, isto é, para a recomposição do bem ambiental lesado, que é interesse difuso e intergeracional. Estender esse regime excepcional a uma obrigação pecuniária convencionada entre partes, cuja função é pressionar o devedor ao cumprimento, significa transformar em perpétuo um crédito que, em sua substância, é dinheiro. E dinheiro no caixa do fundo de reparação não recompõe mata ciliar nenhuma. O tribunal de origem havia captado bem a tensão ao invocar a segurança jurídica, lembrando que não se concebe que o prazo para deflagrar a apuração e a cobrança de ilícitos fique indefinidamente aberto. Mas essa foi justamente a fundamentação rejeitada.

Registre-se o que a decisão não disse, porque confundir isso é erro grave de leitura. Ela não declarou imprescritível toda e qualquer multa ambiental. Não revogou a Súmula 467. Não afastou os prazos do art. 21 do Decreto 6.514/2008 nem do art. 1º da Lei 9.873/1999. Tampouco examinou a alegação do Ministério Público quanto ao Tema 1194 do STF ou quanto ao art. 5º, § 6º, da Lei 7.347/1985. Trata-se de decisão monocrática de relator no STJ, em recurso especial, cujo efeito concreto foi determinar o prosseguimento da execução. Um julgado é um julgado, e não autoriza proclamar que “a jurisprudência pacificou” coisa alguma — embora a decisão invoque orientação já existente na Corte.

A prescrição da multa de infração administrativa continua intacta

Nada disso contamina o terreno em que a defesa do produtor rural costuma atuar com mais frequência, que é o do processo administrativo sancionador. Ali, a lógica é outra, e permanece firme. Como observa Nelson Tonon Neto em Cautelares Administrativas Ambientais (s.n., 2025), o prazo do art. 1º, caput, da Lei 9.873/1999 e do art. 21, caput, do Decreto 6.514/2008 é de cinco anos, contado da data da prática do ato ou, na infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. A isso se soma a prescrição intercorrente do procedimento paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, prevista no § 1º daquele artigo e no § 2º do art. 21 do decreto.

Encerrado o processo administrativo e constituído definitivamente o crédito, entra em cena a prescrição da pretensão executória, que é o objeto da Súmula 467. Sobre o termo inicial, a obra Teses Jurídicas dos Tribunais Superiores – Direito Ambiental – Tomo I (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2017), de Rafael Martins Costa Moreira, reproduz o julgado que deu origem ao verbete, no qual se assentou que “o termo inicial da prescrição quinquenal deve ser o dia imediato ao vencimento do crédito decorrente da multa aplicada e não a data da própria infração, quando ainda não era exigível a dívida”. O marco é a exigibilidade, não o fato gerador. Quem contesta uma cobrança precisa reconstruir essa cronologia com documentos, e não com estimativa.

O erro que vejo com frequência em defesas é tratar os dois regimes como se fossem um só. Aplicar a Súmula 467 a crédito nascido de cláusula penal contratual é convidar a reforma. Deixar de alegar a prescrição da multa ambiental quando o crédito realmente decorre de auto de infração é abrir mão de uma das matérias mais eficazes em sede de execução fiscal ambiental. A qualificação jurídica do título define a tese disponível; sem ela, qualquer argumento sobre prazo é tiro no escuro.

Como negociar um TAC ambiental sem assinar uma dívida sem prazo

O que esse precedente ensina ao produtor rural não é uma tese de defesa; é uma regra de cautela na assinatura. Quando se firma compromisso de ajustamento de conduta com o Ministério Público ou com órgão ambiental, está se criando um título executivo extrajudicial cuja cláusula penal pode ser cobrada muitos anos depois, sem que a passagem do tempo favoreça o devedor. A multa do TAC não é um risco administrativo que envelhece; é uma obrigação civil atrelada a um dever de reparar que o Supremo declarou imprescritível.

Três providências concretas se impõem. A primeira é negociar o texto da cláusula penal com atenção cirúrgica, discutindo valor, periodicidade, gatilho de incidência e, sobretudo, teto — multa diária sem limite transforma atraso de execução de projeto em dívida impagável. A segunda é vincular a exigibilidade a eventos objetivamente verificáveis, com prazos realistas e mecanismo de prorrogação por fato alheio à vontade do compromissário, lembrando que o art. 393 do Código Civil afasta a responsabilidade do devedor pelos prejuízos resultantes de caso fortuito ou força maior quando não houver assumido expressamente esse risco. Seca prolongada, embargo superveniente, indisponibilidade de mudas nativas na região — tudo isso precisa estar previsto, e não improvisado depois.

A terceira é documentar execução. Relatórios fotográficos georreferenciados, notas fiscais de insumos, registros de plantio, protocolos de entrega ao órgão fiscalizador. Como sustentamos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a prova do cumprimento é construída durante a obrigação, não depois da cobrança. No caso analisado, foi exatamente a perícia técnica municipal constatando a permanência das irregularidades que fixou o descumprimento como fato. Contra laudo técnico, alegação genérica de boa-fé não produz efeito algum.

E quem já tem TAC assinado e descumprido, parcial ou integralmente, não deve esperar a citação na execução. A renegociação do compromisso, a repactuação de prazos ou a adesão a programa de regularização ambiental ainda são caminhos abertos enquanto não há ação proposta — e qualquer um deles custa menos que discutir cláusula penal acumulada por uma década. A orientação técnica de um advogado ambiental antes da assinatura vale mais do que a melhor exceção de pré-executividade depois dela. Assinar TAC é assumir dívida que o tempo não apaga; convém assinar sabendo disso.