Auto de infração ambiental sem relatório de fiscalização

Chega ao escritório um auto de infração de valor milionário, com área embargada, e o produtor pede a cópia integral do processo administrativo. Vem o auto, vem o termo de embargo, vem a notificação. E não vem relatório de fiscalização algum. Nenhum croqui, nenhuma descrição do que os agentes viram em campo, nenhuma imagem de satélite datada, nenhum laudo que explique de onde saiu a área autuada em hectares. O que existe é o campo “descrição da infração” preenchido com a reprodução quase literal do tipo infracional do Decreto 6.514/2008. A pergunta que o cliente faz é sempre a mesma, e é a pergunta certa: contra o que, exatamente, eu me defendo?

O que o relatório de fiscalização faz num auto de infração ambiental

O auto de infração é um ato administrativo acusatório. Ele imputa, ele não comprova. A comprovação está — ou deveria estar — no conjunto de documentos que o acompanha, e o relatório de fiscalização é o centro desse conjunto: é nele que o agente narra o deslocamento, descreve o que encontrou, indica as coordenadas, explica a metodologia de medição da área, junta as imagens, registra quem o recebeu na propriedade e o que foi apreendido. Sem esse documento, o auto de infração vira uma afirmação de autoridade sem lastro demonstrável, e o processo administrativo sancionador passa a funcionar ao contrário do que a Constituição determina, transferindo ao autuado o encargo de provar que não fez aquilo que ninguém descreveu com precisão.

O efeito prático é a inviabilização material do contraditório. Para impugnar a área de 87 hectares supostamente desmatada, a defesa precisa saber como esses 87 hectares foram medidos, em que data, por qual sensor, com qual margem de erro, e se a poligonal considerou áreas de uso consolidado anterior a 22 de julho de 2008. Quando nada disso está nos autos, o autuado não se defende de fatos; ele adivinha hipóteses. E defesa construída sobre adivinhação é defesa aparente.

Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “a lavratura do Auto de Infração, pelo agente fiscalizador, não caracteriza a imposição de uma condenação. Portanto, não há que se falar em cerceamento de defesa ou falta do devido processo legal o fato da autuação não ser precedida de nenhuma notificação ou oportunidade de contraditório”. A observação é correta e precisa ser enfrentada, não contornada. A autuação é, por definição, unilateral e surpreende o administrado — é assim que funciona o poder de polícia. O que não se admite é que a unilateralidade permaneça depois da lavratura, na fase em que o contraditório deveria incidir. A ausência de relatório não torna nulo o auto por falta de contraditório prévio; torna nulo por falta de motivação e de prova do fato imputado, que são coisas distintas e bem mais graves.

O caso do TRF4 sobre nulidade por ausência de relatório de fiscalização

O caso é análogo e não firma tese do STJ. A nulidade do auto sem relatório de fiscalização foi reconhecida pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, em ação anulatória judicial — não em defesa administrativa —, sem envolver embargo, e o Superior Tribunal de Justiça apenas deixou de rever essa conclusão porque isso exigiria reexame de provas. Vale acompanhar o caminho inteiro, porque é dele que se extrai o que serve e o que não serve ao produtor rural.

Discutia-se a anulação de auto de infração lavrado pelo IBAMA em 22 de maio de 2018, com multa de R$ 9.307.000,00, por infração relacionada à pesca. A sentença de primeiro grau julgou o pedido procedente e declarou a nulidade do auto. O Ministério Público Federal e a parte requerida apelaram, e o TRF4, por maioria, negou provimento às apelações, mantendo a nulidade; os embargos de declaração foram rejeitados. O acórdão de origem assentou que “o relatório de fiscalização e a correta descrição da infração são imprescindíveis para a penalização dos responsáveis, inclusive para que estes possam exercer de forma efetiva o seu direito de defesa, de modo que a inexistência destes elementos determina a nulidade do auto de infração”.

Houve, porém, um segundo fundamento, e ele foi decisivo para o desfecho no tribunal superior. A Corte regional registrou que a apuração ocorreu cerca de quatro anos depois dos fatos, com base apenas em autodeclaração do próprio autuado, e que não houve fiscalização efetiva. Colheu-se depoimento de agente da autarquia no sentido de que “normalmente, as fiscalizações ocorrem no desembarque ou na iminência deste e que os mapas de bordo e declarações de armadores podem subsidiar a fiscalização, porém não a constituem de per si”. A inércia administrativa, somada à ausência de verificação direta, foi tratada como vício autônomo.

O IBAMA interpôs recurso especial no processo n. 5007912-84.2019.4.04.7101, sustentando, entre outros pontos, que o auto continha todos os elementos essenciais, que fatos pretéritos podem ser autuados com base em prova documental e que a fiscalização presencial seria uma faculdade do órgão. Nenhuma dessas alegações foi examinada no mérito. O relator proferiu decisão monocrática e não conheceu do recurso, por três razões cumulativas: o art. 70, caput, da Lei 9.605/1998 não tem comando normativo apto a sustentar a tese de ausência de nulidade (Súmula 284/STF); rever a conclusão da origem exigiria revolvimento de fatos e provas (Súmula 7/STJ); e o fundamento autônomo sobre a inércia fiscalizatória não foi impugnado nas razões recursais (Súmula 283/STF). A questão relativa à aplicação de norma estadual no mar territorial foi decidida pela origem com base no art. 20, VI, da Constituição, que inclui entre os bens da União “o mar territorial”, e fundamento constitucional não se revisa em recurso especial. Ao final, os honorários advocatícios foram majorados em 10% sobre o valor já arbitrado, nos termos do art. 85, § 11, do CPC.

O resultado foi favorável ao particular, que saiu com a nulidade confirmada por não conhecimento do recurso da autarquia. Mas é preciso honestidade técnica ao usar o julgado: não existe tese do STJ afirmando que todo auto sem relatório de fiscalização é nulo. Existe um acórdão regional nesse sentido, do TRF4, que o STJ não chegou a rever: em decisão monocrática, o relator não conheceu do recurso especial da autarquia, com base nas Súmulas 7/STJ, 283/STF e 284/STF, sem examinar o mérito da nulidade do auto. Quem citar esse caso como se fosse precedente vinculante do tribunal superior estará exagerando — e será corrigido na primeira manifestação do órgão ambiental.

O que a defesa administrativa pode pedir quando falta o relatório

A defesa não deve se limitar a alegar nulidade e esperar. O primeiro requerimento é o acesso integral e certificado aos autos, com pedido expresso de certidão de que o relatório de fiscalização não integra o processo. Essa certidão é o documento que transforma uma alegação em prova negativa documentada, e ela vale muito mais adiante, se o caso chegar ao Judiciário ou à execução fiscal ambiental, do que qualquer argumento retórico. Vale também conferir previamente o registro do ato nos sistemas do órgão, o que pode ser feito antes mesmo da defesa, como explicamos em guia específico sobre consulta de auto de infração ambiental.

O segundo pedido é a devolução integral do prazo de defesa após a eventual juntada do relatório. Se o órgão apresentar o documento depois da impugnação — e isso acontece com frequência —, a defesa já terá consignado que o contraditório sobre aquele conteúdo ainda não foi exercido, o que afasta a alegação posterior de preclusão. Terceiro: requerer a produção de prova pericial ou a realização de vistoria in loco, especialmente quando a autuação se apoia exclusivamente em sensoriamento remoto ou em declaração do próprio administrado. Quarto: pedir, subsidiariamente, a insubsistência do auto por ausência de pressuposto de validade.

Esse último pedido tem nome técnico e consequência própria. Como observa Alexandre Burmann em Fiscalização Ambiental (Editora Thoth, 2025), “a autoridade julgadora, decidirá o auto de infração e a defesa (se for apresentada), julgando-os procedentes ou não”, e a decisão que acolhe a defesa corresponde à “decisão pela insubsistência do auto de infração ambiental, proferida pela autoridade julgadora quando ausente qualquer pressuposto à configuração da responsabilidade administrativa ambiental”. Formular o pedido com essa terminologia ajuda a autoridade julgadora a decidir — e reduz o espaço para a resposta padrão de que “o vício é sanável”.

Há ainda um argumento de simetria que costuma ser subestimado. O art. 489, § 1º, do CPC estabelece que não se considera fundamentada a decisão que “se limitar à indicação, à reprodução ou à paráfrase de ato normativo, sem explicar sua relação com a causa ou a questão decidida” ou que “invocar motivos que se prestariam a justificar qualquer outra decisão”. A norma é processual civil e não se aplica diretamente ao processo administrativo, mas expressa um padrão mínimo de racionalidade decisória que o Estado impõe a si mesmo. Um auto de infração que apenas transcreve o tipo infracional, sem relatório que o concretize, é exatamente a hipótese descrita: motivação que serviria para justificar qualquer autuação, contra qualquer pessoa, em qualquer lugar.

Embargo ambiental sem relatório técnico e o dever de motivação da medida

O embargo exige mais, não menos. É medida que paralisa a atividade econômica antes de qualquer julgamento, e sua motivação precisa individualizar a área atingida, demonstrar o risco de continuidade do dano e identificar quem responde pela conduta. Delimitar o perímetro embargado sem relatório técnico é condenar o produtor a uma restrição de contornos indefinidos, que depois se projeta sobre o CAR, sobre o crédito rural e sobre a comercialização da produção. Já tratamos dessa cadeia de efeitos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025).

A questão da individualização fica clara no exame doutrinário das hipóteses em que terceiros são atingidos. Como observa Nelson Tonon Neto em Cautelares Administrativas Ambientais (s.n., 2025), “um terceiro, proprietário do imóvel em que ocorridos os fatos, manifesta-se no processo para requerer a desconstituição do embargo, uma vez que não poderia suportar restrição de direito por não ser responsável pela infração”. No caso analisado pelo autor, o embargo foi confirmado porque ficou comprovada a ciência e a participação do proprietário nos lucros da atividade ilícita. A lição é direta: a manutenção da medida depende de prova produzida e demonstrada no processo. Onde não há relatório, não há essa prova — e o pedido de desembargo deixa de ser pretensão especulativa para se tornar consequência lógica da própria instrução deficiente.

O que o produtor rural deve fazer

Peça a cópia integral do processo administrativo imediatamente após a ciência da autuação, antes de redigir qualquer linha de defesa. Confira se existe relatório de fiscalização, se ele descreve data, local, coordenadas, metodologia de medição e agentes responsáveis, e se o que está escrito nele coincide com o que o auto imputa. Divergência entre relatório e auto é tão útil à defesa quanto a ausência do documento.

Se o relatório não existir, requeira certidão da sua inexistência, alegue a nulidade por ausência de motivação e de prova do fato imputado, peça a insubsistência do auto, requeira a produção de prova pericial e postule o levantamento do embargo pela impossibilidade de delimitar tecnicamente a área restringida. E sustente tudo isso já na primeira oportunidade da defesa administrativa. O caso do auto de pesca ilustra isso no plano recursal. O IBAMA não atacou, no recurso especial, o fundamento autônomo do TRF4 sobre a inércia fiscalizatória, já que a apuração ocorreu apenas quatro anos depois dos fatos. O STJ aplicou a Súmula 283/STF, e a nulidade ficou mantida. Fundamento suficiente que não é impugnado prevalece, ainda que os demais sejam discutíveis.

Uma última advertência, e ela vale contra o otimismo fácil. A ausência de relatório não anula o auto automaticamente, em todo e qualquer caso. Anula quando impede o exercício efetivo da defesa ou quando revela que o fato imputado simplesmente não foi apurado. Cabe ao autuado demonstrar esse prejuízo concreto, apontando o que não pôde contestar por falta de informação. Processo administrativo ambiental não se ganha com adjetivos; ganha-se mostrando, documento por documento, o que o órgão deveria ter feito e não fez.