Multa ambiental em dobro por reincidência: quando é ilegal

Um auto de infração lavrado em junho de 2020 trazia, segundo o autuado, multa inicial de R$ 31.224,30. Quando o processo administrativo chegou ao fim e a certidão de dívida ativa foi inscrita, o valor havia saltado para R$ 63.000,00. A diferença não veio de juros, de correção monetária ou de multa diária. Veio de um agravamento por reincidência calculado a partir de uma decisão condenatória de primeira instância proferida em outro processo administrativo. Esse é exatamente o ponto que passou a ser discutido em juízo na execução fiscal nº 1002036-51.2024.4.01.3505, em trâmite na 10ª Vara Federal de Execução Fiscal da Seção Judiciária de Goiás, e que interessa a todo produtor rural que já tenha mais de uma autuação ambiental nas costas.

A pergunta é simples de formular e difícil de responder sem ler o regulamento com atenção. A partir de que momento o IBAMA pode dobrar ou triplicar o valor de uma multa porque o autuado já foi punido antes? A resposta mudou em 2022, e muita gente — inclusive dentro da própria administração — continuou aplicando o critério antigo.

O que mudou no art. 11 do Decreto 6.514 com o Decreto 11.080/2022

A redação atual do art. 11 do Decreto 6.514/2008, dada pelo Decreto 11.080/2022, é precisa quanto ao marco temporal. O dispositivo estabelece que o cometimento de nova infração ambiental pelo mesmo infrator, no período de cinco anos, contado da data em que a decisão administrativa que o tenha condenado por infração anterior tenha se tornado definitiva, implicará aplicação da multa em triplo, no caso de cometimento da mesma infração, ou aplicação da multa em dobro, no caso de cometimento de infração distinta.

Duas exigências se somam no texto. A primeira é cronológica, pois os cinco anos não correm da data da infração anterior nem da lavratura do auto anterior, e sim da data em que a condenação administrativa se tornou definitiva. A segunda é qualitativa, porque não basta existir um auto de infração pretérito; é preciso que exista decisão administrativa definitiva condenando o mesmo infrator. Sem definitividade, não há reincidência — e sem reincidência, não há agravamento legítimo.

Isso não era assim antes. Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “Na redação anterior, bastava que o auto de infração tivesse sido confirmado em julgamento para caracterizar a reincidência.” A mesma obra lembra que a Instrução Normativa IBAMA nº 10, de 07 de dezembro de 2012, explicitava esse entendimento em seu art. 67, autorizando que o julgamento de primeira instância servisse de base para a majoração em dobro ou em triplo. A prática administrativa consolidada durante uma década inteira, portanto, partia de uma premissa que o regulamento atual não autoriza mais.

Outro registro da mesma obra merece atenção porque desfaz uma confusão frequente entre autuados, no sentido de que “a majoração da multa por reincidência não tem nenhum efeito sobre o julgamento da autuação anterior.” São processos distintos e autônomos. O agravamento se apura no procedimento da infração nova, nos termos do § 1º do art. 11, do qual se fará constar certidão com as informações sobre o auto de infração anterior e o julgamento definitivo que o confirmou.

Reincidência específica e genérica no cálculo da multa ambiental

O regulamento distingue duas situações, e a diferença pesa no bolso. Se a nova infração é idêntica à anterior, a multa vai a triplo. Se é infração distinta, vai a dobro. Parece óbvio, mas é das confusões mais comuns nos autos de infração que chegam ao escritório: a autoridade julgadora triplica a multa de uma autuação por desmatamento em área de reserva legal invocando uma condenação anterior por queima não autorizada, ou por transporte irregular de produto florestal. São tipos infracionais diversos, capitulados em artigos diferentes do Decreto 6.514/2008, e o enquadramento correto seria o do inciso II, com multa em dobro.

A verificação dessa identidade não é discricionária nem pode ser presumida. Como observa Alexandre Burmann em Fiscalização Ambiental (Editora Thoth, 2025), “Caso não tenha sido indicado no auto de infração, caberá à autoridade julgadora verificar – mediante a apresentação de certidão específica – se o infrator é reincidente”. A certidão é a prova documental da reincidência, e sua ausência compromete o agravamento na origem. Quem defende um produtor rural em defesa de multa ambiental deve pedir vista dos autos e conferir se essa peça existe, o que ela certifica e qual é a data da definitividade ali atestada. Em boa parte dos casos, ela simplesmente não está lá — e o valor dobrado aparece no demonstrativo de débito como se tivesse brotado do nada.

A notificação de dez dias e o limite temporal do § 4º do art. 11

Há duas garantias procedimentais no art. 11 que costumam ser atropeladas. A primeira está no § 2º, segundo o qual, constatada a existência de decisão condenatória irrecorrível por infração anterior, o autuado será notificado para se manifestar, no prazo de dez dias, sobre a possibilidade de agravamento da penalidade. Trata-se de contraditório específico sobre o agravamento, distinto da defesa apresentada contra o auto de infração. Se o autuado foi surpreendido com a multa dobrada na decisão de julgamento, sem nunca ter sido notificado sobre a cogitação de reincidência, houve supressão de uma etapa que o regulamento impõe — e o vício é de forma substancial, não de mera irregularidade.

A segunda garantia é temporal e está no § 4º, que veda a aplicação do agravamento por reincidência após o julgamento de que trata o art. 124. O recado é claro. A reincidência tem momento próprio para ser apurada e decidida, e não pode ser inserida tardiamente, em segunda instância recursal, como se fosse correção aritmética. Quando a majoração aparece pela primeira vez em decisão de recurso, agravando a situação de quem recorreu, o que se tem é duplo vício: violação do § 4º e reformatio in pejus sem previsão normativa que a autorize.

O que decidiu a Justiça Federal na execução fiscal 1002036-51.2024.4.01.3505

No caso goiano, o executado apresentou exceção de pré-executividade sustentando excesso de execução. Argumentou que o auto de infração datava de 08/06/2020, com multa inicial de R$ 31.224,30, posteriormente elevada para R$ 63.000,00 em razão de reincidência considerada com base em decisão condenatória de primeira instância proferida em processo administrativo anterior. E invocou a retroatividade da norma mais benéfica, extraída do art. 5º, XL, da Constituição, para sustentar que a nova redação do art. 11 deveria alcançar sua situação. O IBAMA respondeu alegando inadequação da via eleita por necessidade de dilação probatória, regularidade da penalidade segundo a legislação vigente à época, efeitos apenas prospectivos do Decreto 11.080/2022 e prevalência da vedação ao retrocesso em matéria ambiental.

O juízo federal rejeitou a tese do executado naquele incidente. Entendeu que a retroatividade da norma mais benéfica não se aplica ao direito administrativo sancionador. Por isso, valeu a redação original do Decreto 6.514/2008, vigente na autuação, e o Decreto 11.080/2022 não retroage. Invocou também a presunção relativa de legitimidade do auto, cuja ilegalidade não se demonstrou. Mas a decisão contém dois reconhecimentos que valem mais do que o dispositivo isolado sugere. O primeiro é processual: o magistrado afastou a preliminar do IBAMA e admitiu o exame da matéria, consignando que a questão é eminentemente jurídica — aplicação retroativa de norma mais benéfica em direito administrativo sancionador — e aferível mediante análise dos processos administrativos já juntados aos autos, sem necessidade de dilação probatória. Trata-se de decisão interlocutória de primeiro grau. O conhecimento da exceção, à luz da Súmula 393 do STJ, decorreu da natureza jurídica da controvérsia concreta, que era a aplicação retroativa do Decreto 11.080/2022 ao agravamento por reincidência, aferível pelos processos administrativos já juntados, sem dilação probatória. Isso abre porta que o IBAMA costuma tentar fechar em toda execução fiscal ambiental.

O segundo reconhecimento é material. A decisão registra expressamente que “O Decreto 11.080/2022 alterou substancialmente este critério, passando a exigir decisão administrativa definitiva (trânsito em julgado administrativo)”, e transcreve a redação vigente do art. 11. Não há, no texto judicial, qualquer tentativa de relativizar a mudança normativa ou de sustentar que decisão de primeira instância ainda bastaria sob o regime atual. O que ficou em disputa foi a retroatividade da norma nova para autuações pretéritas — questão de direito intertemporal, não de interpretação do art. 11.

A consequência prática é direta. Para infrações cometidas e processos administrativos julgados já sob a vigência do Decreto 11.080/2022, não há margem interpretativa. Nessas hipóteses, o agravamento calcado em condenação não definitiva contraria a letra do regulamento. Essa conclusão, porém, é inferência deste artigo: a decisão não examinou infrações sob a nova redação nem declarou nulo agravamento algum. No caso de 2020, aplicou a redação original do Decreto 6.514/2008 e manteve a multa. Para autuações anteriores ao Decreto 11.080/2022, a decisão rejeitou a retroatividade benéfica. Afastou a invocação do art. 5º, XL, da Constituição, por entender que no direito administrativo sancionador vale a lei vigente à época da autuação. Superar esse entendimento, adotado em primeiro grau, exige construção argumentativa mais robusta que a simples invocação do dispositivo.

Quando o agravamento da multa ambiental por reincidência é ilegal

Reunindo o que o regulamento exige, o agravamento se torna insustentável em algumas situações recorrentes na prática. Quando a condenação invocada como antecedente não é definitiva, porque ainda pende recurso administrativo ou porque sequer houve julgamento de segunda instância. Quando a decisão anterior se tornou definitiva há mais de cinco anos antes do cometimento da nova infração, hipótese em que o período legal já se exauriu e o antecedente não serve mais de base para a majoração. Quando não existe nos autos a certidão exigida pelo § 1º, de modo que o agravamento se apoia em alegação sem lastro documental. Quando o autuado não foi notificado para se manifestar no prazo de dez dias sobre a possibilidade de agravamento. E quando a majoração foi introduzida depois do julgamento a que se refere o art. 124, em afronta direta ao § 4º.

Há ainda o erro de dosimetria entre dobro e triplo, que raramente anula o auto mas reduz consideravelmente o valor cobrado. Metade do débito, para ser exato, quando o triplo indevido é substituído pelo dobro correto. Em multas ambientais de porte, a diferença chega facilmente à casa das centenas de milhares de reais, e o argumento é puramente documental, resolvido pela comparação entre a capitulação do auto antigo e a do auto novo.

O que o produtor rural deve fazer

A primeira providência é documental e antecede qualquer discussão jurídica. Peça cópia integral do processo administrativo e localize três elementos: a certidão de reincidência, a data em que a decisão condenatória anterior se tornou definitiva e o termo de notificação para manifestação em dez dias. Se qualquer um dos três faltar, o agravamento está contaminado e isso deve ser alegado na defesa ou no recurso administrativo, de forma destacada, com pedido expresso de decote do valor majorado.

A segunda providência é de timing. A reincidência precisa ser enfrentada na esfera administrativa, não depois. Quem silencia durante todo o processo e só vai suscitar a nulidade quando a certidão de dívida ativa chega à execução fiscal trabalha contra si, porque dá ao IBAMA o argumento da preclusão e da necessidade de dilação probatória. A decisão goiana conheceu da exceção de pré-executividade porque a questão ali era eminentemente jurídica, a retroatividade do Decreto 11.080/2022, aferível nos processos administrativos já juntados e sem dilação probatória; ainda assim, rejeitou-a no mérito. Vícios que dependam de prova não têm essa porta garantida, e a batalha se ganha muito antes, quando ainda é possível produzir prova e exigir que a autoridade julgadora fundamente a majoração.

A terceira é estratégica. Mesmo quando o agravamento é legítimo, há caminhos para reduzir o impacto financeiro, da discussão da dosimetria à conversão da multa em serviços de recuperação ambiental, prevista no § 4º do art. 72 da Lei 9.605/1998. Quem trata o auto de infração ambiental como papel que se guarda na gaveta até virar cobrança judicial perde todas as janelas de negociação e de defesa técnica que o regulamento oferece. Multa dobrada sem decisão definitiva anterior não é rigor ambiental; é cobrança sem fundamento normativo, e deve ser atacada como tal.