Embargo do ICMBio na zona de amortecimento: como se defender

A equipe de fiscalização chega à porteira com um mapa, um GPS e uma pergunta que o produtor não espera ouvir: a quantos metros a lavoura está do limite do parque. A propriedade fica fora da unidade de conservação, não há cerca, placa ou marco físico que indique qualquer restrição, e mesmo assim sai dali um termo de embargo lavrado por servidor do ICMBio. Quando o advogado abre o processo administrativo dias depois, descobre que o plano de manejo da unidade nunca delimitou a zona de amortecimento — e é exatamente nesse ponto que a defesa costuma apostar todas as fichas. Nem sempre com sucesso.

Competência do ICMBio para fiscalizar fora dos limites da unidade de conservação

A primeira confusão a desfazer é entre o território da unidade e a competência do órgão gestor. O ICMBio administra a unidade de conservação federal, e isso não significa que seu poder de polícia termine abruptamente na linha do perímetro. A atividade desenvolvida do lado de fora pode produzir efeitos diretos no interior da área protegida — deriva de agrotóxico, assoreamento, fogo que avança, contaminação de curso d’água que nasce na propriedade e desemboca no parque. É a repercussão sobre o bem tutelado que legitima a atuação, não a mera proximidade geográfica.

Esse ponto é tratado com precisão na doutrina especializada. Como observa Eduardo Fortunato Bim em Licenciamento Ambiental (Fórum, 2024), “Caso mais complexo é o poder de fiscalizar do órgão gestor da UC fora da unidade de conservação ou de sua zona de amortecimento quando a atividade pode afetar diretamente a UC. A poluição de um rio que gera reflexos na UC pode justificar o poder de polícia do órgão gestor da UC, mas tal poder deve ser motivado, sob pena de vício de competência. Esse é o posicionamento da AGU.”

A exigência de motivação não é formalidade decorativa. Ela é o que separa a fiscalização legítima da invasão de atribuição alheia, porque fora da unidade e de sua zona de amortecimento a competência ordinária é de outro ente. Como observa Talden Farias em Competência Administrativa Ambiental (Lumen Juris, 2022), “Visando evitar conflito de competência entre IBAMA e ICMBio, quando esta autarquia pretender realizar fiscalização fora das unidades de conservação e zonas de amortecimento deverá motivar seu ato baseado em circunstâncias que justifiquem a adoção da medida como forma de proteção de uma UC. A ausência de motivação poderá acarretar vício de competência por parte do ICMBio (ementa da OJN 17/2010/PFE-IBAMA/PGF/AGU).”

O raciocínio defensivo decorre naturalmente disso. Se o termo de embargo foi lavrado em área externa à unidade, a peça administrativa precisa dizer, com elementos concretos, por que aquela conduta específica atinge a unidade de conservação. Não basta escrever que a propriedade “situa-se no entorno”. Entorno de quê, a que distância, com qual nexo entre a atividade e o bem protegido — essas são as perguntas que a autoridade tem de responder antes do autuado. E quando ela não responde, a discussão sobre competência fiscalizatória deixa de ser tese acadêmica e vira fundamento concreto de nulidade.

A zona de amortecimento não delimitada no plano de manejo afasta a autuação?

Aqui mora o cerne do tema. A Lei do SNUC impôs às unidades de conservação, com exceções pontuais, a existência de uma faixa de transição entre a área protegida e o território livre. Conforme registrado em Legislação Ambiental Comentada (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “Art. 25. As unidades de conservação, exceto Área de Proteção Ambiental e Reserva Particular do Patrimônio Natural, devem possuir uma zona de amortecimento e, quando conveniente, corredores ecológicos. § 1º O órgão responsável pela administração da unidade estabelecerá normas específicas regulamentando a ocupação e o uso dos recursos da zona de amortecimento e dos corredores ecológicos de uma unidade de conservação. § 2º Os limites da zona de amortecimento e dos corredores ecológicos e as respectivas normas de que trata o § 1º poderão ser definidas no ato de criação da unidade ou posteriormente.”

Repare na engenharia do dispositivo. A lei determina que a zona exista, atribui ao órgão gestor o dever de regulamentá-la e admite que a delimitação venha depois da criação da unidade. Duas décadas de inércia administrativa depois, boa parte das unidades federais segue sem perímetro cartografado. Daí a tese que todo produtor autuado no entorno já ouviu de algum advogado: sem delimitação, não há zona de amortecimento; sem zona de amortecimento, não há conduta típica nem base territorial para o embargo.

A tese é sedutora, tem apelo lógico e é bem menos infalível do que parece. Entendemos que ela funciona em uma hipótese específica — quando o tipo infracional ou a agravante dependem, como elementar, da localização em zona de amortecimento formalmente estabelecida —, e tende a naufragar quando existe norma federal fixando limite provisório de proteção enquanto a delimitação não vem. É precisamente essa a solução adotada pelo art. 57-A da Lei do SNUC, segundo o qual “O Poder Executivo estabelecerá os limites para o plantio de organismos geneticamente modificados nas áreas que circundam as unidades de conservação até que seja fixada sua zona de amortecimento e aprovado o seu respectivo Plano de Manejo.” A lei anteviu a omissão e criou um colchão normativo para ela.

Caso análogo na Justiça Federal de primeiro grau no Paraná (4ª Região): tutela de urgência negada, em cognição sumária, a agricultor multado pelo IBAMA por cultivo de soja transgênica no entorno do Parque Nacional do Iguaçu

Uma decisão recente ilustra bem o risco de apostar exclusivamente na ausência de delimitação. Antes de tudo, o alerta honesto: ela não trata de embargo do ICMBio, mas de multa aplicada pelo IBAMA por cultivo de soja geneticamente modificada no entorno do Parque Nacional do Iguaçu, e foi proferida em sede de liminar, por juízo de primeiro grau vinculado ao TRF4. Nem discute competência fiscalizatória fora da unidade. Ainda assim, é análoga ao tema no que importa, porque enfrenta de frente o argumento de que a falta de delimitação da zona de amortecimento no plano de manejo esvaziaria a proteção do entorno.

Nos autos do Procedimento Comum nº 5021328-81.2026.4.04.7002/PR, um agricultor ajuizou ação anulatória cumulada com declaratória de inexigibilidade de crédito não tributário, pedindo tutela de urgência para suspender a exigibilidade de multa consolidada em R$ 32.000,00, decorrente de auto de infração lavrado em fevereiro de 2020 com fundamento no art. 89 do Decreto nº 6.514/2008 e na Lei nº 11.460/2007. Sustentou três linhas de defesa. A primeira, atipicidade, porque a portaria do ICMBio que aprovou o plano de manejo do parque não teria delimitado formalmente a zona de amortecimento, o que afastaria a faixa de 500 metros prevista no Decreto nº 5.950/2006. A segunda, nulidade por cerceamento de defesa e vícios na amostragem, inclusive ponto de coleta que estaria situado fora da faixa de 500 metros. A terceira, ilegalidade da dobra do art. 93 do Decreto nº 6.514/2008, por retroatividade prejudicial da alteração promovida em 2022.

O juízo indeferiu a tutela de urgência, por ausência dos requisitos do art. 300 do CPC — norma segundo a qual “A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.” Quanto à probabilidade do direito, apoiou-se em precedente do Superior Tribunal de Justiça que examinou justamente a aplicação do Decreto nº 5.950/2006 ao entorno daquele parque, para assentar que a inocorrência de fixação definitiva da zona de amortecimento não gera vácuo normativo imune à tutela ambiental nem autoriza a livre exploração de culturas transgênicas no perímetro adjacente. A lacuna cartográfica, na leitura do julgador, não esvazia a proteção legal.

Dois registros de fidelidade são indispensáveis. O juízo não declarou falsas as alegações fáticas: remeteu à dilação probatória a contaminação das amostras, o erro de coordenadas e o vício de amostragem, nada decidiu expressamente sobre o cerceamento de defesa e invocou a presunção relativa de veracidade e legalidade dos atos administrativos ambientais e a necessidade de perícia técnica. Quanto à dobra, porém, afirmou, em cognição sumária, que o art. 93 do Decreto nº 6.514/2008 se aplica por ter ficado demonstrado que a conduta afetou o entorno imediato de unidade de conservação. E, quanto ao perigo de dano, consignou que a cobrança de multa administrativa não configura, por si, dano irreparável, já que eventual execução fiscal faculta ao devedor a garantia do juízo para discutir o débito, não tendo sido demonstrado comprometimento da subsistência ou da viabilidade econômica da atividade. É uma decisão provisória, de cognição sumária, em processo que apenas começou com a citação do IBAMA. Não é precedente firme, não julgou o mérito e não encerrou a discussão sobre a amostragem nem sobre a dosimetria.

O equívoco de remissão da decisão e o que sobra do fundamento

Há um ponto que merece correção técnica. Ao justificar a incidência dos princípios da precaução e da prevenção, o juízo invocou, em conjunto, o art. 57-A da Lei nº 9.985/2000 e o art. 1º do Decreto nº 5.950/2006, somando a essas uma remissão a dispositivo vetado da Lei nº 11.460/2007, que nada dispõe e, por isso, não consagra princípio nem sustenta conclusão.

É erro de remissão, não de resultado — e convém dizer com clareza o que sobra sem ele. Sobra bastante. O art. 1º da mesma lei veda a pesquisa e o cultivo de organismos geneticamente modificados nas terras indígenas e áreas de unidades de conservação, excetuadas as Áreas de Proteção Ambiental. O art. 57-A da Lei do SNUC determina expressamente que o Executivo fixe limites para esse plantio nas áreas circundantes até que a zona de amortecimento seja estabelecida e o plano de manejo aprovado. E o Decreto nº 5.950/2006 concretiza esse comando ao estabelecer faixas-limite nas áreas circunvizinhas às unidades, em projeção horizontal a partir do perímetro, fixando “quinhentos metros para o caso de plantio de soja geneticamente modificada, evento GTS40-3-2, que confere tolerância ao herbicida glifosato”. A base normativa da autuação, nesse caso específico, permanece de pé mesmo depurada da citação imprópria.

Como defender embargo lavrado na zona de amortecimento de unidade de conservação

A lição que esse caso análogo oferece à defesa contra embargos é incômoda, porém útil. Atacar a autuação apenas pela ausência de delimitação formal da zona de amortecimento é defesa de alcance limitado; o argumento só prospera onde não exista norma federal suprindo a lacuna com limite provisório e onde a localização em zona de amortecimento seja elementar do tipo ou da agravante. Em tudo mais, o foco precisa ser outro.

O regime jurídico do embargo ambiental oferece ângulos bem mais produtivos. O art. 15-A do Decreto nº 6.514/2008 determina que “O embargo de obra ou atividade restringe-se aos locais onde efetivamente caracterizou-se a infração ambiental, não alcançando as demais atividades realizadas em áreas não embargadas da propriedade ou posse ou não correlacionadas com a infração.” O art. 108 do mesmo decreto reforça que a medida deve “restringir-se exclusivamente ao local onde verificou-se a prática do ilícito”.

Soma-se a isso o dever probatório da fiscalização. O § 1º do art. 16 do Decreto nº 6.514/2008 impõe ao agente autuante colher “todas as provas possíveis de autoria e materialidade, bem como da extensão do dano, apoiando-se em documentos, fotos e dados de localização, incluindo as coordenadas geográficas da área embargada, que deverão constar do respectivo auto de infração para posterior georreferenciamento”. Coordenada é prova, e prova de coordenada se contesta com prova técnica. Laudo georreferenciado particular, confronto com a base cartográfica oficial da unidade, memorial descritivo do perímetro, cadeia de custódia das amostras — é com isso que se desconstrói uma autuação de entorno, não com retórica. Como sustentamos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a defesa eficaz contra medidas cautelares administrativas se constrói sobre o descasamento entre o que o termo afirma e o que os autos efetivamente comprovam.

Vale ainda examinar o momento processual escolhido. Na decisão comentada, o juízo afirmou que o perigo de dano não se confunde com o mero incômodo financeiro da cobrança de multa. Como não houve demonstração de que a exigibilidade comprometesse a subsistência ou a viabilidade da atividade econômica do agricultor, afastou o periculum in mora. Esse fundamento se somou à ausência de probabilidade do direito para o indeferimento da tutela de urgência. Embargo é diferente — ele paralisa a produção, trava crédito rural e inviabiliza safra —, e é justamente essa demonstração factual que deve instruir o pedido de desembargo ou de tutela de urgência.

O que o produtor rural deve fazer

Mapeie a situação antes que o fiscal mapeie por você. Se a propriedade faz divisa ou está próxima de unidade de conservação federal, levante o ato de criação, o plano de manejo vigente e as portarias que tratem do entorno, e confronte esses documentos com o georreferenciamento do imóvel. Saber a distância exata entre cada talhão e o perímetro da unidade é informação de gestão, não de litígio.

Recebido o termo de embargo, a prioridade é verificar se a autoridade motivou a atuação fora dos limites da unidade, se o auto traz as coordenadas da área efetivamente atingida e se a restrição ficou circunscrita ao local do ilícito. Esgote a via administrativa com defesa técnica instruída por laudo, porque a cessação da medida depende de decisão da autoridade ambiental após apresentação de documentação que regularize a obra ou atividade, conforme o art. 15-B do Decreto nº 6.514/2008. E preserve tudo o que diga respeito à coleta de amostras e à cadeia de custódia; é ali que as autuações de entorno costumam revelar sua fragilidade.

Por fim, abandone a ideia de que a omissão do Estado em delimitar a zona de amortecimento equivale a autorização para fazer o que se quiser no entorno de um parque nacional. Ela não equivale, e apostar nisso como tese única é entregar a defesa antes de começar. O que derruba embargo ilegal é coordenada conferida, nexo inexistente demonstrado e motivação ausente apontada — nunca a esperança de que o juiz leia a lacuna administrativa como um salvo-conduto.