STJ não reexamina ADI estadual sobre APP urbana: a questão é de lei local

REsp 2252352/SP (2025/0483542-9) RELATORA : MINISTRA REGINA HELENA COSTA RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO RECORRIDO : ESTADO DE SÃO PAULO ADVOGADO : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS - SE000000M RECORRIDO : TOTAL IMOVEIS LTDA ADVOGADOS : ADILSON ELIAS DE OLIVEIRA SARTORELLO - SP160824 DIRCEU CARREIRA JUNIOR - SP209866 GUILHERME EDUARDO GAMBA - SP184368 JOÃO VICTOR QUAGGIO - SP301656 JESSICA FERNANDA XAVIER - SP433666 RAFAELLA ANTONIETTI MENDONÇA - SP490953 INTERESSADO : CETESB COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO PAULO ADVOGADO : MARCELA BENTES ALVES - SP209293 DECISÃO Vistos. Trata-se de Recurso Especial interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO contra acórdão prolatado, por unanimidade, peIo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo no julgamento de Reclamação, assim ementado (fl. 2.874e): - Reclamação fundada no artigo 988, II, do Código de Processo Civil - Alegação de afronta à autoridade de decisão do C. Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, tomada no julgamento de ação direta de inconstitucionalidade, na qual foi dada interpretação conforme à Constituição ao parágrafo único do artigo 40 da Lei Estadual nº 15.684, de 2015, para a fixação de critérios adicionais para o uso alternativo do solo em local de assentamento urbano, em área de preservação permanente - Trânsito em julgado do acórdão reclamado posterior ao ajuizamento da reclamação - Observância do artigo 988, § 5º, I, do Código de Processo Civil - Impossibilidade de a reclamação servir como sucedâneo recursal - Possibilidade de confronto entre o acórdão reclamado, oriundo de órgão fracionário do Tribunal, e o acórdão paradigma, do Órgão Especial, por este ter sido proferido em controle abstrato de constitucionalidade, ter efeito erga omnes e caráter vinculante - O fato de o C. Superior Tribunal de Justiça ter determinado, em sede de recurso especial, a complementação do acórdão do Incidente de Assunção de Competência nº 0019292- 98.2013.8.26.0071, no qual o acórdão reclamado se baseou, não é relevante, pois este transitou em julgado e não poderá ser alterado em decorrência de eventual revisão da tese do incidente. - A decisão reclamada não dissentiu do entendimento do Órgão Especial, porque o caso concreto não comporta a aplicação dos requisitos adicionais por ele fixados, para o direito de construir em lotes regulares - Precedente cônsono - Pedido improcedente. Com amparo no art. 105, III, a, da Constituição da República, aponta-se ofensa ao art. 28, parágrafo único, da Lei n. 9.868/1999, alegando-se, em síntese, que "[...] o tribunal paulista desrespeitou o efeito vinculante inerente às decisões de mérito prolatadas em ação direta de inconstitucionalidade, pois seu conteúdo difere em absoluto da interpretação conforme que lhe foi conferida na decisão recorrida" (fl. 2.909e), ao dar "[...] aplicação equivocada ao parágrafo único do artigo 40 da Lei Estadual nº 15.684/15, compreendendo seu alcance para hipótese não contemplada no julgamento da ação direta de inconstitucionalidade" (fl. 2.090e). Com contrarrazões (fls. 2.952/2.961e), o recurso foi admitido (fl. 2.963/2.964e). O Ministério Público Federal manifestou-se, na qualidade de custos iuris, às fls. 2.980/2.987e. Feito breve relato, decido. Nos termos do art. 932, III, do Código de Processo Civil de 2015, combinado com os arts. 34, XVIII, a, e 255, I, ambos do Regimento Interno desta Corte, o Relator está autorizado, mediante decisão monocrática, a não conhecer de recurso inadmissível, prejudicado ou que não tenha impugnado especificamente os fundamentos da decisão recorrida. Nas razões recursais, aduz-se a violação ao art. 28 da Lei n. 9.868/1999 (fl. 2.915e), pois "[...] a decisão recorrida, aplicando o parágrafo único do artigo 40 da Lei Paulista nº 15.684/15 ao Loteamento Jardim Aviação de Bauru, contraria o acórdão paradigma" (fl. 2.915e) mediante o qual foi julgada a "ação direta de inconstitucionalidade (ADI nº 2100850-72.2016.8.26.0000)" (fl. 2.909e). No entanto, o tribunal de origem consignou, em sede de reclamação, que não houve a dissonância do acórdão reclamado com o que restou decidido no julgamento da ADIN pelo Órgão Especial do tribunal local – ao examinar a constitucionalidade do parágrafo único do art. 40 da Lei Estadual n. 15.684/2015 –, porquanto o caso concreto não demanda a aplicação dos requisitos adicionais estabelecidos em tal julgado (fls. 2.889/2.894e), nos seguintes termos: De acordo com o Ministério Público, o acórdão reclamado divergiu do entendimento do Órgão Especial, porque aplicou a regra do parágrafo único do artigo 40 a “loteamento que não se enquadra na situação excepcional delimitada na interpretação conforme conferida ao dispositivo” (fl. 14), ou seja, a loteamento urbano já aprovado e registrado. Nessa órbita, completou o autor, a decisão reclamada, “sem qualquer outro decote, permitirá ao particular (..) construir em lotes oriundos de parcelamento do solo urbano aprovados e averbados no Registro de Imóveis, respeitando tão somente as limitações de áreas de preservação permanente previstas na legislação vigente” (fl. 15), o que é suscetível de acarretar danos ao meio ambiente. Na visão do autor, a decisão paradigma limitou o alcance do parágrafo único do artigo 40 da Lei Estadual nº 15.684/2015, que, agora, na sua única interpretação possível, só se aplica à hipótese de uso alternativo do solo em local de assentamento urbano, em área de preservação permanente, não caracterizado como área de risco, quando há necessidade de regularização fundiária de interesse social. Respeitado o entendimento do autor, tenho que a decisão reclamada não contrariou o acórdão do C. Órgão Especial. O alcance do mencionado dispositivo legal não foi restringido pelo Órgão Especial, que, de outra sorte, fixou requisitos complementares especificamente para o exercício do direito de construir em lotes urbanos que se insiram em área de preservação permanente e dependam de regularização fundiária, haja vista que “a consolidação pela ocupação antrópica (humana) em área urbana não é, por si só, suficiente para conferir o direito de construção em lotes do seu parcelamento, sem prévia autorização em Plano Diretor ou lei municipal, ou em áreas de risco, de preservação ecológica ou onde a poluição impeça condições sanitária suportáveis, no esteio do artigo 3º e seu parágrafo único da Lei 6.766/1979, com a redação que lhe foi dada pela Lei 9.785/1999” (decisão paradigma, fl. 2260). De toda forma, o caso concreto não demanda a aplicação dos requisitos adicionais estabelecidos pelo Órgão Especial, para compatibilizar o parágrafo único do artigo 40 da Lei Estadual nº 15.684/2015 com a Constituição do Estado, pois já se satisfaz com a redação original do citado dispositivo, sem necessidade do temperamento oriundo da interpretação conforme, o qual autoriza a construção “em lotes oriundos de parcelamento do solo urbano registrado no Serviço de Registro de Imóveis competente, desde que respeitadas as Áreas de Preservação Permanente, exigidas pela legislação vigente na data da implantação do licenciamento ambiental e do registro do parcelamento do solo para fins urbanos, aprovado segundo a legislação específica” (artigo 40, parágrafo único, parte final). Enquanto o “caput” do artigo 40 da Lei Estadual nº 15.684/2015 que não foi objeto de controle de constitucionalidade trata do uso alternativo do solo em área urbana consolidada de qualquer espécie, o parágrafo único do mesmo dispositivo, examinado no acórdão alegadamente ofendido, trata, especificamente, do direito de construir em loteamentos registrados no Registro de Imóveis. Ficou evidenciado, no caso, que a ocupação da autora da ação primitiva é regular, de maneira que o primeiro requisito adicional definido pelo C. Órgão Especial, ao dar interpretação conforme ao parágrafo único do artigo 40 da Lei Estadual nº 15.684/2015 prévia regularização fundiária de interesse social, precedida de estudo técnico , não se aplica ao caso. Vale lembrar que, conforme constou da decisão reclamada, os imóveis da autora se situam em área urbana consolidada, no perímetro urbano do Município de Bauru, em loteamento aprovado e registrado há décadas, de acordo com a legislação vigente na época da implantação do empreendimento e do registro do parcelamento do solo para fins urbanos, o Jardim Aviação, que não integra área de preservação permanente ou unidade de conservação ambiental (fl. 352 dos autos correspondentes), amoldando-se, perfeitamente, à tese fixada pelo Grupo Especial de Câmaras de Direito Ambiental, no julgamento do IAC nº 0019292-98.2013.8.26.0071 (“Aplica-se ao Loteamento "Jardim Aviação localizado o Município de Bauru/SP, a norma do art. 40, parágrafo único, da Lei Estadual n° 15.684/2015, dadas as suas peculiaridades e sua aprovação e regularização no ano de 1947”), ainda não alterada. O segundo requisito fixado pelo Órgão Especial - não se tratar de área de risco -, da mesma forma, não se aplica ao caso em foco, tanto porque a existência de prévio licenciamento ambiental e de registro do loteamento no Registro de Imóveis pressupõe que a existência de possíveis riscos foi avaliada e descartada pelos órgãos competentes, como porque não há elementos nos autos indicando riscos supervenientes, ou, ainda, porque a eliminação, correção ou administração de riscos é pressuposto da própria regularização fundiária urbana, conforme o artigo 39 da Lei Federal nº 13.465/2017, o que implica dizer que, em última análise, o Órgão Especial nem sequer precisava ter estipulado requisito adicional à regularização. No julgamento da ADIN nº 2100850-72.2016. 8.26.0000, o Órgão Especial concluiu que o parágrafo único do artigo 40 da Lei Estadual nº 15.684/2015 é constitucional, pelo que não infringe os artigos 191 e seguintes da Constituição do Estado, ou princípios a eles correlatos, como o da vedação ao retrocesso ambiental, que impede “alteração legislativa que inviabilize ou reduza a proteção ambiental existente” (ADIN nº 2243119-66.2018.8.26.0000, relatora Des. Cristina Zucchi, j. 08.05.2019), tanto que não lhe impôs redução de texto, mas deve ser interpretado de maneira que o uso alternativo do solo na forma do artigo 3º, VI, do Código Florestal, em áreas de preservação permanente ainda não regularizadas, só se dê mediante regularização fundiária de interesse social, com estudo técnico prévio e a constatação de que não se trata de área de risco, situação que, como dito, não se amolda ao caso apresentado nos autos principais, que concerne a loteamento regular, que não se equipara a núcleo urbano informal e não se sujeita à regularização fundiária urbana. Diferentemente do que o autor propôs, na petição inicial da reclamação e na manifestação de fls. 2848/2865, a interpretação conforme do Órgão Especial não determina que, a partir de agora, só é possível construir em locais de assentamento urbano situados em áreas de preservação permanente e ainda não regularizados, após o preenchimento daqueles requisitos, vedando-se, por extensão, o direito de construir em loteamentos regulares, senão que há requisitos adicionais pertinentes à construção em núcleos urbanos informais. Não consta do acórdão paradigma que, para a construção em lotes já regulares, deverá ser observada toda a legislação ambiental em vigor, o que implicaria alteração significativa do parágrafo único do artigo 40 da lei estadual, que, reproduzindo regra do seu “caput”, é expresso ao dizer que deverão ser “respeitadas as Áreas de Preservação Permanente exigidas pela legislação vigente na data da implantação do licenciamento ambiental e do registro do parcelamento do solo para fins urbanos, aprovado segundo a legislação específica” [...] A tese articulada pela interessada Cetesb, na contestação de fls. 2787/2803, de igual modo, não se sustenta, porque nem a Lei Estadual nº 15.684/2015 nem o acórdão paradigma distinguem autorização para ocupação de lotes regulares construídos em áreas que, atualmente, gozam de maior ou especial proteção ambiental, de autorização para supressão de vegetação nativa e construção. A lei e o acórdão do Órgão Especial referem-se ao direito de construir (“Fica assegurado o direito de construir em lotes oriundos de parcelamento do solo urbano...”, diz o parágrafo único do artigo 40, sem grifo no original), que pressupõe o direito de remover a vegetação existente para construir, e não ao “direito de ocupar” tais lotes. Ademais, como não há, no acórdão paradigma, menção a percentuais mínimos de preservação de vegetação nativa, à necessidade de compensação pela supressão de fragmento de vegetação nativa, no exercício do direito de construir, ou à prévia avaliação de órgão ambiental temas igualmente abordados pela Cetesb , inexiste, também sob essa ótica, conflito entre os acórdãos reclamado e paradigma. Sendo assim, a conclusão é de que o acórdão reclamado não desafiou o acórdão do C. Órgão Especial. [...] Em tal precedente perscrutou-se a legalidade da remoção de vegetação nativa em imóvel regularizado desde a década 1970, localizado no Município de Jandira, e concluiu-se pela ausência de contraste entre o acórdão reclamado, que não levou em consideração os requisitos adicionais fixados na ADIN nº 2100850-72.2016.8.26.0000, com relação ao parágrafo único do artigo 40 da Lei Estadual nº 15.684/2015, e o acórdão desta última ação (destaques meus). Desse excerto, depreende-se ter sido a lide julgada à luz de interpretação de legislação local – qual seja, a Lei Estadual n. 15.684/2015 –, sendo imprescindível a sua análise para o deslinde da controvérsia, providência vedada em sede de recurso especial, consoante a Súmula n. 280 do Supremo Tribunal Federal, segundo a qual “por ofensa ao direito local não cabe recurso extraordinário”, aplicável, por analogia, nesta Corte, como espelham os julgados assim ementados: PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL. ANTECIPAÇÃO DE DESPESA. OFICIAL DE JUSTIÇA. DESLOCAMENTO. CITAÇÃO. CABIMENTO. VÍCIO DE INTEGRAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. RESOLUÇÃO DO CNJ. CONCEITO DE LEI FEDERAL. NÃO ENQUADRAMENTO. DIREITO LOCAL. [...] 4. O exame da alegação de que os oficiais de justiça do TJ/PB já receberiam gratificação para o cumprimento das diligências inerentes à sua atividade, porquanto fundada em lei local, esbarra no óbice da Súmula 280 do STF ("Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário"), aplicada, por analogia, ao recurso especial. 5. Agravo interno desprovido. (AgInt no AREsp n. 2.248.714/PB, Relator Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17.06.2024, DJe de 26.06.2024 – destaque meu). PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ACÓRDÃO FUNDAMENTADO EM LEI LOCAL. INCIDÊNCIA, POR ANALOGIA, DO ENUNCIADO N. 280 DA SÚMULA DO STJ. PRETENSÃO DE REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. [...] III - No caso, verifica-se que a análise da principal tese do recorrente – validade da Lei Estadual n. 6.560/2014 em face das Lei Complementar Federal n. 101/2000 e Lei Federal n. 9.504/97 – não pode ser enfrentada por esta Corte Superior, pois é matéria de competência do Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 102, III, "d", da Constituição Federal. Neste sentido: AgRg no REsp 1456225/RJ, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/9/2015, DJe 28/9/2015. IV - Além disso, o Tribunal a quo, para decidir a controvérsia, interpretou legislação local, quais sejam, as Lei Estaduais 6.560/2014, 6.790, 6.856 e 8.856/2016 e o Decreto 15.863/2014, o que implica a inviabilidade do recurso especial, aplicando-se, por analogia, o teor do Enunciado n. 280 da Súmula do STF, que assim dispõe: "Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário". Nesse mesmo sentido: AgInt no AREsp n. 2.136.760/MT, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 6/3/2023, DJe de 13/3/2023; AgInt no AREsp 1304409/DF, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 31/08/2020, DJe 04/09/2020. [...] VI - Agravo interno improvido. (AgInt no REsp n. 2.125.198/PI, Relator Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 19.08.2024, DJe de 21.08.2024 – destaque meu). ADMINISTRATIVO. AGRAVOS REGIMENTAIS NO RECURSO ESPECIAL. CONCURSO PÚBLICO. ORDEM JUDICIAL VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC/1973. NÃO OCORRÊNCIA. RECLAMAÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE NA ORIGEM. NÃO OCORRÊNCIA DE DESCUMPRIMENTO DE DECISÃO PROLATADA EM MANDADO DE SEGURANÇA. LEGALIDADE DO PROCEDIMENTO DE REVISÃO DA CORREÇÃO DAS PROVAS SUBJETIVAS DOS RECLAMANTES. CONTROVÉRSIA QUE REQUER INTERPRETAÇÃO DE LEI LOCAL E DE REEXAME FÁTICO PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DAS SÚMULA 280/STF E 7/STJ. AGRAVO REGIMENTAL DO ESTADO PROVIDO, PARA CONHECER EM PARTE DO RECURSO ESPECIAL DOS AUTORES E, NESTA EXTENSÃO, NEGAR-LHE PROVIMENTO, DIVERGINDO DO RELATOR MIN. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO. PREJUDICADO O AGRAVO DOS AUTORES. (AgRg nos EDcl no REsp n. 1.362.895/PE, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, relator para acórdão Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 20/6/2017, DJe de 29/6/2017 - destaque meu). Posto isso, com fundamento nos arts. 932, III, do Código de Processo Civil de 2015 e 34, XVIII, a, e 255, I, ambos do RISTJ, NÃO CONHEÇO do Recurso Especial. Publique-se e intimem-se. Relator REGINA HELENA COSTA