O Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública ambiental com base em imagens de satélite e laudos do Projeto Amazônia Protege, visando à reparação de desmatamento ilegal em área delimitada na Amazônia. Diante da impossibilidade de identificar os responsáveis pelos danos mesmo após consulta a cadastros públicos fundiários e ambientais, o MPF requereu a citação por edital dos infratores. O juízo de primeira instância indeferiu a petição inicial e extinguiu o processo sem resolução de mérito, decisão confirmada pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região.
Questão jurídica
A controvérsia central consiste em definir se é cabível, em ação civil pública ambiental, a citação por edital com fundamento no art. 256, I e § 3º, do CPC, quando o responsável pelo dano ambiental é incerto e não localizado. Discute-se, ainda, se o exaurimento de todas as tentativas de identificação do réu constitui requisito indispensável para o chamamento editalício, e se a extinção do processo sem mérito compromete a efetividade da responsabilidade civil ambiental prevista na Lei nº 6.938/1981 e na Lei nº 7.347/1985.
Resultado
O STJ, por meio do Ministro Relator Moura Ribeiro, reconheceu a necessidade de reformar o entendimento das instâncias ordinárias, admitindo a possibilidade de citação por edital em ação civil pública ambiental quando o infrator é desconhecido ou incerto, independentemente do exaurimento prévio de fiscalização in loco. O tribunal assentou que a exigência irrestrita de individualização dos réus inviabiliza a tutela coletiva ambiental e contraria os princípios da efetividade processual e da reparação integral do dano ao meio ambiente. A decisão determinou o prosseguimento da demanda, afastando a extinção sem resolução do mérito.
Contexto do julgamento
O caso sub judice origina-se do Projeto Amazônia Protege, iniciativa conjunta do Ministério Público Federal, do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) e do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), criada com o propósito de identificar e responsabilizar os agentes causadores de desmatamentos ilegais de grande extensão na Floresta Amazônica. Com base em imagens de satélite do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) e em laudos técnicos, o Ministério Público Federal ajuizou diversas ações civis públicas direcionadas a responsáveis por supressões de vegetação superiores a 60 hectares registradas entre os anos de 2015 e 2016. Para identificar os infratores, valeu-se de consultas ao Sistema de Gestão Fundiária (SIGEF), ao Sistema Nacional de Certificação de Imóveis (SNCI), ao Programa Terra Legal, todos do INCRA, e ao Cadastro Ambiental Rural (CAR). Em determinados casos, porém, a individualização dos responsáveis mostrou-se impossível por esses meios, o que levou ao pedido de citação por edital.
O juízo federal de primeira instância, ao deparar-se com a ausência de qualificação do polo passivo, indeferiu a petição inicial e extinguiu o processo sem resolução do mérito, com fundamento no art. 319, II, e no art. 321, parágrafo único, do Código de Processo Civil. A decisão foi mantida pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, que destacou o caráter excepcional da citação por edital, condicionando sua admissão ao exaurimento de todas as tentativas de localização e identificação dos réus, incluindo diligências de fiscalização in loco, reputando insuficientes as buscas realizadas em cadastros públicos. O MPF, irresignado, interpôs recurso especial ao Superior Tribunal de Justiça, sustentando que a interpretação adotada pelas instâncias ordinárias esvazia a proteção jurídica ao meio ambiente e torna ineficaz o sistema de responsabilização civil ambiental.
O processo foi encaminhado à Primeira Seção do STJ, competente para matérias de direito público, nos termos do art. 9º, § 1º, XIV, do Regimento Interno do Tribunal. O caso apresenta relevância sistêmica significativa, pois envolve a compatibilização das regras processuais civis com as especificidades da tutela coletiva ambiental, especialmente no contexto do combate ao desmatamento na Amazônia Legal, bioma que concentra a maior diversidade biológica do planeta e que tem sido alvo de degradação crescente ao longo das últimas décadas.
Fundamentos da decisão
O ponto central da controvérsia reside na interpretação do art. 256, I e § 3º, do Código de Processo Civil, que autoriza a citação por edital quando o citando for desconhecido ou incerto. As instâncias ordinárias adotaram postura restritiva, exigindo o exaurimento de tentativas extrajudiciais de identificação — inclusive com fiscalização presencial nas áreas desmatadas — antes de se cogitar do chamamento editalício. O STJ, contudo, entendeu que tal exigência não encontra amparo legal e representa obstáculo desproporcional ao exercício do direito de ação em matéria coletiva ambiental. A citação editalícia, no caso de réu incerto, não pressupõe o esgotamento de todas as diligências imagináveis, mas apenas a demonstração razoável da impossibilidade de identificação pelos meios ordinários acessíveis ao autor da demanda. Essa interpretação se alinha ao princípio do acesso à justiça e à garantia de efetividade processual insculpidos nos arts. 5º, XXXV, da Constituição Federal e 4º do próprio CPC.
Sob a perspectiva do direito material, a decisão reforça os pilares da responsabilidade civil ambiental de natureza objetiva, estruturada sobre a teoria do risco integral, consolidada pelo art. 14, § 1º, da Lei nº 6.938/1981 (Política Nacional do Meio Ambiente) e operacionalizada processualmente pela Lei nº 7.347/1985 (Lei da Ação Civil Pública). Esses diplomas normativos consagram o princípio da reparação integral do dano ambiental, que restaria esvaziado caso a impossibilidade de individualização imediata do infrator conduzisse, invariavelmente, à extinção da demanda sem apreciação do mérito. O tribunal ainda se valeu da aplicação analógica do art. 554, § 1º, do CPC, que disciplina a citação por edital nas ações possessórias coletivas, e do art. 4º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que autoriza o uso da analogia diante de lacunas normativas. Tais ferramentas hermenêuticas permitem compatibilizar o formalismo processual com as exigências da tutela coletiva, especialmente em situações nas quais a rigidez das regras ordinárias pode frustrar a proteção de bens jurídicos de natureza difusa e indisponível, como o meio ambiente ecologicamente equilibrado. Vale destacar que o entendimento ora firmado pelo STJ dialoga diretamente com a prática do embargo ambiental, instrumento administrativo de cessação imediata de danos que frequentemente antecede as demandas de reparação na esfera judicial.
A decisão também enfrentou a questão procedimental relativa ao art. 321, parágrafo único, do CPC, que disciplina o indeferimento da petição inicial após frustrada a emenda. O STJ assentou que, quando o próprio autor comunica previamente ao juízo a inviabilidade de qualificação do réu em razão das peculiaridades do caso concreto — e não por desídia processual —, a extinção do processo configura rigorismo incompatível com o caráter instrumental do processo e com a finalidade precípua da ação civil pública. A exigência de individualização absoluta do polo passivo como condição sine qua non de admissibilidade da demanda coletiva ambiental contraria a lógica da tutela de direitos difusos, na qual, por definição, os titulares do dever de reparação podem ser indeterminados ou de difícil determinação no momento da propositura da ação.
Teses firmadas
A partir do julgamento do REsp 1998619/MT, o Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que é cabível a citação por edital em ação civil pública ambiental, com fundamento no art. 256, I e § 3º, do CPC, quando o responsável pelo dano ambiental é desconhecido ou incerto, sendo prescindível o exaurimento de diligências de fiscalização in loco como requisito prévio ao chamamento editalício. Ficou assentado, ainda, que a aplicação analógica do art. 554, § 1º, do CPC e do art. 4º da LINDB é admissível para suprir lacunas processuais na tutela coletiva ambiental, garantindo a efetividade do sistema de responsabilização previsto na Lei nº 6.938/1981 e na Lei nº 7.347/1985. O precedente dialoga com a orientação firmada no AgInt no AREsp n. 2.240.234/RO, julgado pela Segunda Turma em 12 de junho de 2023, segundo o qual laudos e autos de infração ambiental elaborados por órgãos competentes, incluindo imagens de satélite, gozam de presunção relativa de veracidade e operam a inversão do ônus da prova em desfavor do réu. Assim, a tese ora firmada reforça a posição do STJ de que o processo civil deve ser interpretado de modo a potencializar, e não a obstruir, a proteção jurisdicional ao meio ambiente, bem jurídico de titularidade difusa constitucionalmente assegurado pelo art. 225 da Constituição Federal a todos os brasileiros e às futuras gerações.
REsp 1998619/MT (2022/0018664-1) RELATOR : MINISTRO MOURA RIBEIRO RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL RECORRIDO : PESSOA INCERTA E NÃO LOCALIZADA ADVOGADO : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS - SE000000M
DECISÃO
Trata-se de recurso especial interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região que manteve sentença de extinção do processo sem resolução do mérito.
Na origem, o caso cuida de ação civil pública ambiental baseada em imagens e laudos do Projeto Amazônia Protege, voltada à reparação de desmatamento em área delimitada. O juízo de primeira instância exigiu a identificação do polo passivo; diante da insistência em demandar contra réu incerto e não localizado, indeferiu a inicial e extinguiu o processo sem resolução de mérito. O Tribunal Regional Federal da 1ª Região confirmou a sentença, destacando a exigência do art. 319, II, do CPC; a excepcionalidade da citação por edital, condicionada ao exaurimento de tentativas, e a insuficiência das diligências realizadas, limitadas a cadastros públicos, sem identificação minimamente individualizadora dos infratores.
O objetivo recursal é decidir se (i) é cabível, em ação civil pública ambiental, a citação por edital com base no art. 256, I e § 3º, do CPC, quando o responsável pelo dano é incerto e não localizado; (ii) a aplicação do art. 321, parágrafo único, do CPC para indeferir a inicial se coaduna com a comunicação prévia da inviabilidade de qualificação do réu após diligências; (iii) é possível aplicar analogicamente regras processuais (art. 4º da LINDB; art. 554, § 1º, do CPC; Lei nº 6.383/1976) para viabilizar a tutela coletiva ambiental; e (iv) a extinção do processo compromete a efetividade da responsabilidade civil ambiental prevista na Lei nº 6.938/1981 e na Lei nº 7.347/1985.
Dispõe o art. 9º do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça que a natureza da relação jurídica em litígio determina a competência entre as Seções desta Corte e, no caso, está-se diante de competência da Primeira Seção, responsável pelos julgamentos relacionados ao direito público, nos termos do art. 9º, § 1º, XIV, do RISTJ.
A propósito, confiram-se os seguintes julgados das Turmas integrantes da Primeira Seção:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESMATAMENTO ILEGAL. NECESSIDADE DE RECUPERAÇÃO DE ÁREA DEGRADADA. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE RECONHECE A EXISTÊNCIA DE DANO EM ÁREA DE RESERVA LEGAL E A AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO PARA SUPRIR VEGETAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO DE PROVAS. SÚMULA 7/STJ. PRESUNÇÃO RELATIVA DE VERACIDADE DE LAUDO ADMINISTRATIVO. INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA EM JUÍZO.
1. Trata-se de Ação Civil Pública em que o Ministério Público de Rondônia sustenta, em síntese, que o proprietário desmatou 31 hectares de Reserva Legal, sem prévia autorização do órgão ambiental competente. A sentença julgou procedente o pedido, e a Apelação não foi provida. O Tribunal de origem concluiu, com base nas provas constantes dos autos, que houve indevida supressão de vegetação nativa.
2. Para afastar as premissas fáticas estabelecidas no aresto recorrido em sentido contrário ao defendido pela parte ora agravante, é necessário rever o conjunto probatório dos autos, o que é obstado pela Súmula 7/STJ.
3. Auto de infração ou prova técnica elaborados pelo órgão ambiental comprovando desmatamento ou degradação ambiental - inclusive com o uso de fotografias aéreas ou imagens de satélite - gozam de presunção relativa de veracidade , o que inverte o ônus da prova em juízo, cabendo ao réu desconstituí-los.
4. Agravo Interno não provido.
(AgInt no AREsp n. 2.240.234/RO, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 12/6/2023, DJe de 27/6/2023.)
PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 7/STJ. DECISÃO RECORRIDA ESTÁ EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ.
I - Na origem, trata-se de ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro objetivando garantia à proteção ambiental ante ocorrência de desmatamento e construções de casas irregulares na Área de Proteção Ambiental estadual Gericinó-Mendanha e a omissão do Poder Público em fiscalizar e coibir práticas ilegais. Na sentença o pedido foi julgado procedente. No Tribunal a quo, a sentença foi parcialmente reformada para julgar improcedente o pedido de condenação do demandados em promover o desfazimento das construções irregulares.
II - Verifica-se que a Corte de origem analisou a controvérsia dos autos levando em consideração os fatos e provas relacionados à matéria. Assim, para se chegar à conclusão diversa, seria necessário o reexame fático-probatório, o que é vedado pelo enunciado n. 7 da Súmula do STJ, segundo o qual "A pretensão de simples reexame de provas não enseja recurso especial".
III - Ademais, como bem pontuou o Ministério Público Federal, independentemente de a reserva Gericinó Mendanha se tratar de Unidade de Uso Sustentável, a decisão de não permitir a realização de novas obras ou atividades na APP, até a elaboração de seu Plano de Manejo, não se fundamentou no art. 28, parágrafo único, da Lei n. 9.985/2000, dispositivo aplicável apenas às Unidades de Proteção Integral, mas sim no dever constitucional conferido ao Poder Público para adoção de medidas visando à proteção do meio ambiente.
IV - Nesse sentido: AgInt no AREsp n. 1.656.657/MG, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 12/4/2021, DJe de 3/8/2021; e REsp n. 1.389.107/SC, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 1º/12/2015, DJe de 26/8/2020 V - Agravo interno improvido.
(AgInt no REsp n. 1.938.583/RJ, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 20/3/2023, DJe de 23/3/2023.)
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESMATAMENTO ILEGAL. "PROJETO AMAZÔNIA PROTEGE". RÉUS DESCONHECIDOS. CITAÇÃO POR EDITAL. POSSIBILIDADE. EXAURIMENTO DE DILIGÊNCIAS. PRESCINDIBILIDADE.
1. Em ação civil pública na qual se objetiva a responsabilização por desmatamento da Floresta Amazônica, o Tribunal Regional manteve o indeferimento da petição inicial, ao entendimento de que era imprescindível o exaurimento das tentativas de identificação dos réus, mediante fiscalização in loco, para fins de autorizar a citação por edital.
2. A demanda, segundo o aresto impugnado, origina-se do "Projeto Amazônia Protege", de iniciativa do Ministério Público Federal, do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) e do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), e reflete "a preocupação quanto à necessidade de adoção de medidas que visem a preservar esse bioma que vem sendo alvo de constantes degradações, sendo medida inarredável se pretendemos um futuro sadio para a humanidade".
3. No desiderato de buscar a reparação do dano ao meio ambiente, foram propostas diversas ações civis públicas contra os responsáveis pelos desmatamentos ilegais com área de mais de 60 hectares registrados entre 2015 e 2016.
4. Para identificar os responsáveis pela degradação ambiental, os postulantes se valeram de imagens de satélite do INPE e da consulta aos cadastros de dados públicos fundiários (Sistema de Gestão Fundiária SIGEF, Sistema Nacional de Certificação de Imóveis SNCI e Programa Terra Legal, todos do INCRA) e ambientais (Cadastro Ambiental Rural CAR), sendo que, em algumas das demandas, como na presente, isso não foi possível, o que justificou o pedido de citação por edital.
5. De acordo com o art. 256 do CPC/2015, são três as hipóteses admitidas na lei processual para o chamamento editalício: a) quando o citando for desconhecido ou incerto (inciso I); b) quando for ignorado, incerto ou inacessível o lugar em que se encontrar o citando (inciso II) e c) nas hipóteses expressamente previstas em lei (inciso III).
6. Na citação ficta do réu desconhecido ou incerto (inciso I do art. 256), o Código de Processo Civil de 2015 não exige as formalidades adicionais requeridas para o caso do inciso II do mesmo preceptivo, quais sejam, a divulgação pelo rádio e a requisição de informações sobre endereço nos cadastros de órgãos públicos e concessionários.
7. Enquanto no caso do inciso I do preceito acima, a identidade do citando é inteiramente desconhecida do autor, na citação por edital em que o citando se acha em local inacessível (art. 256, § 2º) ou "em local ignorado ou incerto" (art. 256, § 3º), sua identificação é conhecida, mas não seu paradeiro.
8. No caso dos autos, dada a impossibilidade de nominar e qualificar os responsáveis pelos danos ambientais constatados pelo "Projeto Amazônia Protege", é possível o chamamento citatório pela modalidade editalícia do inciso I do art. 256 do CPC/2015, sem a necessidade de exaurimento de diligências in loco para esse fim, bastando as medidas de identificação já tomadas pelos autores.
9. Agravo conhecido para dar provimento ao recurso especial.
(AREsp n. 1.696.837/RO, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 22/6/2021, DJe de 24/8/2021.)
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESMATAMENTO IRREGULAR. DANOS AMBIENTAIS. DANO MORAL COLETIVO. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC/2015. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS, NO ACÓRDÃO RECORRIDO. INCONFORMISMO. CONFIGURAÇÃO DE OFENSA A VALORES FUNDAMENTAIS DA COLETIVIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE, À LUZ DAS PROVAS DOS AUTOS, CONCLUIU PELA NÃO OCORRÊNCIA DE DANO MORAL COLETIVO. IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO, NA VIA ESPECIAL. SÚMULA 7/STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.
I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara recurso interposto contra decisum publicado na vigência do CPC/2015.
II. Na origem, trata-se de Ação Civil Pública, ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais em face da parte agravada, com o objetivo de obter a reparação de danos causados ao meio ambiente por desmatamento irregular. O acórdão reformou, em parte, a sentença, para julgar improcedentes os pedidos de indenização por danos morais coletivos e lucros cessantes.
III. Não há falar, na hipótese, em violação ao art. 1.022 do CPC/2015, porquanto a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, de vez que os votos condutores do acórdão recorrido e do acórdão proferido em sede de Embargos de Declaração apreciaram fundamentadamente, de modo coerente e completo, as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida.
IV. A jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de que "é possível exigir-se a comprovação da violação de valores fundamentais da coletividade para configuração do dano moral coletivo, o que não se confunde com a demonstração dos abalos psicológicos experimentados por seus membros" (STJ, AgInt no REsp 1.297.882/GO, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 15/10/2019).
V. O Tribunal de origem, à luz das provas dos autos, considerou estarem ausentes os elementos necessários à configuração do dano moral coletivo, uma vez que "não restou comprovada situação excepcional ensejadora de sofrimento coletivo, nem mesmo a irreparabilidade ao meio ambiente". A alteração desse entendimento demandaria incursão no conjunto fático-probatório dos autos, o que é vedado, no âmbito do Recurso Especial, pela Súmula 7 desta Corte.
VI. Agravo interno improvido.
(AgInt no AREsp n. 1.678.409/MG, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 24/8/2020, DJe de 16/9/2020.)
Ante o exposto, determino sejam os autos encaminhados para redistribuição a um dos Ministros integrantes das Turmas da Primeira Seção.
Publique-se.
Relator MOURA RIBEIRO
