STJ: APP em loteamento regular e interpretação conforme Lei 15.684/SP
SPF COORDENADORIA DE PROCESSAMENTO DE FEITOS DE DIREITO PÚBLICO
O Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou reclamação alegando que acórdão de órgão fracionário do Tribunal de Justiça paulista contrariou decisão do Órgão Especial proferida em ação direta de inconstitucionalidade que fixou interpretação conforme ao parágrafo único do artigo 40 da Lei Estadual nº 15.684/2015. A controvérsia envolve loteamento urbano aprovado e registrado no município de Bauru, situado em Área de Preservação Permanente, cujos proprietários buscavam autorização para construir com base na legislação estadual. O Ministério Público sustentou que a decisão reclamada teria ampliado indevidamente o alcance do dispositivo para situações não contempladas pela interpretação constitucional fixada pelo Órgão Especial.
A questão jurídica central consiste em determinar se a aplicação do parágrafo único do artigo 40 da Lei Estadual nº 15.684/2015 a loteamento urbano já aprovado e registrado em cartório de imóveis, localizado em Área de Preservação Permanente, contraria o efeito vinculante da decisão proferida pelo Órgão Especial do TJSP em sede de controle abstrato de constitucionalidade. Discute-se, ainda, se os requisitos adicionais fixados pelo Órgão Especial para o exercício do direito de construir em lotes inseridos em APPs — notadamente a exigência de regularização fundiária de interesse social precedida de estudo técnico — são aplicáveis indistintamente a toda situação abrangida pelo dispositivo ou apenas às hipóteses de ocupações irregulares que dependam de regularização. O STJ foi instado a verificar eventual violação ao artigo 28, parágrafo único, da Lei nº 9.868/1999, que disciplina o efeito vinculante das decisões de mérito em ações diretas de inconstitucionalidade.
O STJ, por decisão monocrática da Ministra Relatora Regina Helena Costa, não conheceu do Recurso Especial, por ausência de impugnação específica aos fundamentos do acórdão recorrido. O tribunal de origem havia concluído que o caso concreto não demandava a aplicação dos requisitos adicionais estabelecidos pelo Órgão Especial, pois a ocupação era regular e o loteamento estava devidamente registrado, dispensando, portanto, o temperamento oriundo da interpretação conforme. Assim, reconheceu-se que não houve desrespeito ao efeito vinculante da decisão paradigma, já que o caput e o parágrafo único do artigo 40 tratam de hipóteses normativas distintas.
Contexto do julgamento
O caso chegou ao Superior Tribunal de Justiça por meio de Recurso Especial interposto pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça paulista que julgou improcedente reclamação constitucional. O pano de fundo da controvérsia é o Loteamento Jardim Aviação, situado no município de Bauru, cujos lotes estão inseridos em Área de Preservação Permanente. A empresa Total Imóveis Ltda., recorrida nos autos, buscava o reconhecimento do direito de construir com fundamento no parágrafo único do artigo 40 da Lei Estadual nº 15.684/2015, que disciplina o uso alternativo do solo em loteamentos registrados em cartório, respeitadas as APPs exigidas pela legislação vigente na data do licenciamento ambiental e do registro do parcelamento.
A tensão jurídica se instalou quando o Órgão Especial do TJSP, ao julgar a ADI nº 2100850-72.2016.8.26.0000, conferiu interpretação conforme à Constituição Estadual ao referido parágrafo único, estabelecendo requisitos adicionais para o exercício do direito de construir em lotes urbanos situados em APPs que dependessem de regularização fundiária. O Ministério Público sustentou que a decisão de órgão fracionário do TJSP, ao permitir a construção no Loteamento Jardim Aviação sem observar tais requisitos complementares, contrariou o efeito vinculante e erga omnes da decisão proferida em controle abstrato, violando o artigo 28, parágrafo único, da Lei nº 9.868/1999. A CETESB — Companhia Ambiental do Estado de São Paulo figurou como interessada nos autos, evidenciando a relevância do impacto ambiental da controvérsia.
O acórdão reclamado havia se baseado, em parte, no Incidente de Assunção de Competência nº 0019292-98.2013.8.26.0071 do próprio TJSP, cujo complemento havia sido determinado pelo STJ em sede de recurso especial anterior. O Órgão Especial, contudo, entendeu que tal circunstância era irrelevante para o deslinde da reclamação, pois o acórdão do IAC já havia transitado em julgado e não poderia ser alterado em decorrência de eventual revisão da tese do incidente — posição que também foi submetida ao crivo do STJ por meio do presente recurso.
Fundamentos da decisão
A Ministra Relatora Regina Helena Costa fundamentou o não conhecimento do Recurso Especial com base no artigo 932, inciso III, do Código de Processo Civil de 2015, combinado com as normas regimentais do STJ que autorizam o Relator, mediante decisão monocrática, a deixar de conhecer de recurso que não impugne especificamente os fundamentos da decisão recorrida. A decisão identificou que o acórdão do tribunal paulista havia assentado, de forma autônoma e suficiente, que o caso concreto não demandava a aplicação dos requisitos adicionais fixados pelo Órgão Especial na ADI, porque a ocupação da autora da ação primitiva era regular — característica que, por si só, afastava a incidência do temperamento constitucional voltado às hipóteses de regularização fundiária de interesse social. Como o recurso especial não atacou especificamente esse fundamento, o apelo extremo tornou-se inadmissível.
No plano substantivo, o acórdão reclamado traçou uma distinção relevante entre o caput e o parágrafo único do artigo 40 da Lei Estadual nº 15.684/2015. Enquanto o caput disciplina, de forma ampla, o uso alternativo do solo em qualquer área urbana consolidada, o parágrafo único regula especificamente o direito de construir em loteamentos já registrados no Serviço de Registro de Imóveis, condicionando tal direito ao respeito às APPs exigidas pela legislação vigente na data do licenciamento ambiental e do registro. A interpretação conforme fixada pelo Órgão Especial acrescentou requisitos — regularização fundiária de interesse social precedida de estudo técnico — que se destinam às situações de ocupação irregular que necessitam de regularização, e não àquelas em que o parcelamento do solo já foi regularmente aprovado e registrado segundo a legislação de regência. Essa distinção é juridicamente relevante, pois o contexto de um embargo ambiental ou de uma área objeto de regularização fundiária impõe obrigações e cautelas distintas daquelas aplicáveis a empreendimentos devidamente licenciados e registrados, o que demonstra a importância de se interpretar cada norma ambiental no exato âmbito de sua incidência.
A decisão também reafirmou o entendimento de que a consolidação pela ocupação antrópica em área urbana não é, por si só, suficiente para conferir o direito de construção em lotes de parcelamento situados em APP, sem prévia autorização em Plano Diretor ou lei municipal, ou em áreas de risco, de preservação ecológica ou onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, nos termos do artigo 3º e seu parágrafo único da Lei nº 6.766/1979, com redação dada pela Lei nº 9.785/1999. Essa posição demonstra a preocupação do ordenamento em preservar o núcleo essencial da proteção ambiental conferida às APPs, mesmo diante de situações consolidadas, alinhando-se ao princípio da precaução e ao dever constitucional de defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado, insculpido no artigo 225 da Constituição Federal.
Teses firmadas
A decisão consolidou o entendimento de que o efeito vinculante das decisões proferidas em ação direta de inconstitucionalidade, previsto no artigo 28, parágrafo único, da Lei nº 9.868/1999, não implica a aplicação automática e indiscriminada dos requisitos adicionais fixados em sede de interpretação conforme a todos os casos aparentemente abrangidos pelo dispositivo interpretado. É necessário verificar se o caso concreto realmente se insere na hipótese normativa objeto do temperamento constitucional. Quando o legislador estabelece requisitos distintos para situações distintas — como a regularidade ou irregularidade do loteamento —, a decisão em controle abstrato que acrescenta condições a determinada hipótese não contamina automaticamente as demais situações reguladas pelo mesmo dispositivo. Tal distinção preserva a segurança jurídica dos titulares de lotes regularmente aprovados e registrados, sem prejudicar a proteção ambiental destinada às ocupações irregulares em APPs.
No âmbito do direito urbanístico-ambiental, o precedente reforça que a proteção das Áreas de Preservação Permanente deve ser compatibilizada com a realidade dos loteamentos urbanos aprovados anteriormente à legislação ambiental mais restritiva, respeitando-se o marco temporal do licenciamento ambiental e do registro do parcelamento do solo. Esse entendimento dialoga com a jurisprudência do STJ sobre o tema, que reconhece a necessidade de ponderação entre o direito adquirido decorrente do registro do loteamento e as exigências ambientais supervenientes, sem, contudo, permitir que tal ponderação resulte em supressão total da proteção das APPs ou em autorização para edificações em áreas de risco ou de relevante interesse ecológico. A decisão sinaliza, portanto, que cada caso deve ser analisado em suas particularidades, sendo indispensável a avaliação técnica das condições ambientais do imóvel para a concessão de qualquer autorização de construção em APP.