STJ: conversão de multa ambiental em serviços é ato discricionário do Ibama
SPF COORDENADORIA DE PROCESSAMENTO DE FEITOS DE DIREITO PÚBLICO
O IBAMA autuou um cidadão por manter espécimes da fauna silvestre (passeriformes) em cativeiro sem autorização legal, aplicando multa simples com base na Lei n. 9.605/98 e no Decreto n. 6.514/2008. O autuado, assistido pela Defensoria Pública da União, obteve no TRF da 6ª Região a conversão judicial da multa em prestação de serviços ambientais, considerando sua primariedade, hipossuficiência e a ausência de risco a espécies ameaçadas de extinção.
A questão jurídica central consistiu em saber se o Poder Judiciário pode determinar diretamente a conversão de multa ambiental simples em prestação de serviços de preservação ambiental, ou se essa medida constitui ato inserido exclusivamente na esfera de discricionariedade administrativa do IBAMA. O STJ analisou os limites do controle judicial sobre o mérito das decisões administrativas em matéria sancionatória ambiental.
O STJ deu provimento ao recurso especial do IBAMA, reformando o acórdão do TRF da 6ª Região. A Corte Superior reafirmou que a conversão da multa simples em prestação de serviços ambientais é medida discricionária da administração pública, não cabendo ao Poder Judiciário substituir-se à autoridade administrativa para impor tal conversão.
Contexto do julgamento
O caso teve origem na autuação administrativa lavrada pelo IBAMA contra um cidadão residente em Minas Gerais, flagrado mantendo espécimes de passeriformes da fauna silvestre brasileira em cativeiro, sem a devida autorização do órgão ambiental competente. A conduta foi tipificada com base na Lei n. 9.605/1998, conhecida como Lei de Crimes Ambientais, e no Decreto n. 6.514/2008, que regulamenta as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente. O autuado, assistido pela Defensoria Pública da União, ingressou com ação judicial visando a anulação ou, subsidiariamente, a mitigação da penalidade imposta.
Em sede de apelação, o Tribunal Regional Federal da 6ª Região manteve a autuação administrativa, reconhecendo a regularidade do auto de infração e a adequação entre a conduta fiscalizada e a tipificação legal. Entretanto, considerando a primariedade do infrator, sua condição de hipossuficiência econômica e a inexistência de evidências de que os animais apreendidos pertenciam a espécies ameaçadas de extinção, o tribunal regional determinou a conversão da multa simples em prestação de serviços de preservação ambiental, com fundamento no art. 72, § 4º, da Lei n. 9.605/1998. Essa decisão motivou o recurso especial interposto pelo IBAMA perante o Superior Tribunal de Justiça.
O recurso foi distribuído ao Ministro Sérgio Kukina, que examinou a controvérsia à luz da jurisprudência consolidada da Corte sobre os limites do controle judicial em matéria de sanções administrativas ambientais. O IBAMA sustentou que a conversão da multa é medida inserida no Programa de Conversão de Multas Ambientais, cuja operacionalização depende de requerimento do autuado, decisão administrativa motivada e assinatura de termo de compromisso, reafirmando a natureza exclusivamente administrativa da providência.
Fundamentos da decisão
O Ministro relator acolheu integralmente a pretensão recursal do IBAMA, fundamentando sua decisão na jurisprudência consolidada do STJ acerca da impossibilidade de o Poder Judiciário substituir-se à administração pública na definição da sanção ambiental mais adequada ao caso concreto. A Corte reiterou que o art. 72, § 4º, da Lei n. 9.605/1998, ao prever a possibilidade de conversão da multa simples em prestação de serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, conferiu essa prerrogativa à autoridade administrativa competente, e não ao magistrado. O Ibama apontou também violação aos artigos 139, 142 e 145 do Decreto n. 6.514/2008, que disciplinam o procedimento de conversão no âmbito administrativo, com requerimento do autuado e decisão motivada da autoridade ambiental. A decisão acolheu o recurso com base nos precedentes da Corte, sem examinar esses dispositivos um a um. O controle judicial, nessas hipóteses, limita-se à verificação de legalidade, sem possibilidade de imiscuir-se no mérito administrativo, mormente quando não atendidos os pressupostos e requisitos necessários ao deferimento da conversão. Cabe destacar que a fiscalização ambiental exercida pelo IBAMA, incluindo a lavratura de autos de infração e a aplicação de penalidades como multa e embargo ambiental, são instrumentos essenciais para a proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado, direito fundamental consagrado no art. 225 da Constituição Federal, cuja efetividade depende da preservação da autonomia decisória dos órgãos ambientais.
O Ibama sustentou ainda que o Programa de Conversão de Multas Ambientais, instituído para viabilizar a substituição de penalidades pecuniárias por medidas concretas de reparação e preservação ambiental, possui procedimento próprio que envolve etapas administrativas específicas, incluindo a assinatura de termo de compromisso com efeitos processuais próprios. Para o Ibama, a conversão depende da situação concreta, dos antecedentes do infrator e do efeito dissuasório da multa, de modo que a definição e a implementação das medidas cabem exclusivamente à administração, e não ao Judiciário. Ao reformar o acórdão, o relator afastou a conversão mesmo diante das circunstâncias pessoais reconhecidas pelo TRF da 6ª Região, como a primariedade e a hipossuficiência do autuado, e restabeleceu a pena de multa inicialmente arbitrada.
O acórdão do TRF da 6ª Região, transcrito na decisão, invocou o Tema n. 1159 do STJ, segundo o qual não há hierarquia entre as diversas penalidades previstas na legislação ambiental, sendo desnecessária a prévia aplicação de advertência para a imposição de multa. Esse entendimento fortalece a autonomia da administração pública na escolha do instrumento punitivo mais adequado ao caso concreto, reforçando que critérios como a gravidade do fato, os antecedentes do infrator e sua situação econômica, previstos no art. 6º da Lei n. 9.605/1998, devem ser sopesados pela autoridade administrativa no exercício de sua competência sancionatória.
Precedentes aplicados
Em decisão monocrática, o relator aplicou a orientação já firmada no STJ de que a conversão de multa ambiental simples em prestação de serviços ambientais é ato discricionário da administração pública, insuscetível de imposição direta pelo Poder Judiciário. Foram invocados como precedentes o AgInt no REsp n. 2.234.687/MG, de relatoria do Ministro Francisco Falcão, julgado pela Segunda Turma em 17 de dezembro de 2025, e o REsp n. 2.232.692/MG, de relatoria da Ministra Maria Thereza de Assis Moura, julgado pela mesma Turma em 11 de março de 2026, ambos reafirmando que o controle judicial em matéria de sanções administrativas ambientais deve limitar-se à aferição de legalidade, sem adentrar no mérito da opção administrativa pela manutenção ou conversão da penalidade pecuniária.
A decisão ainda fez referência ao precedente firmado no AgInt no REsp 1.995.800/PE, de relatoria do Ministro Paulo Sérgio Domingues, que sintetiza a compreensão da Corte ao afirmar que não cabe ao Poder Judiciário imiscuir-se no mérito da decisão do IBAMA de não substituir a pena de multa por prestação de serviços quando não estão presentes os requisitos administrativos para a conversão. Essa linha jurisprudencial evidencia a deferência do STJ à competência dos órgãos ambientais na condução do processo administrativo sancionador, preservando a eficácia do sistema de proteção ambiental brasileiro e assegurando que a aplicação de penalidades mantenha seu caráter dissuasório e pedagógico perante os administrados.