STJ mantém concessionária antiga no polo passivo de ACP sobre APP no Rio Paraná
SPF COORDENADORIA DE PROCESSAMENTO DE FEITOS DE DIREITO PÚBLICO
O Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública contra particulares, a concessionária da usina, o IBAMA e o Município de Ilha Solteira, buscando indenização e reparação in natura por danos ambientais em área de preservação permanente situada no reservatório artificial do Rio Paraná. Após a expiração do contrato de concessão com a ANEEL, em 2016, a concessionária requereu sua substituição processual pela nova titular da concessão da UHE Ilha Solteira. O juízo de primeira instância deferiu o pedido, excluindo a concessionária anterior do polo passivo e incluindo a nova.
A questão central enfrentada pelo STJ consiste em saber se é possível a substituição processual de litisconsorte passivo, após a estabilização subjetiva da lide, em razão da transferência da concessão de usina hidrelétrica para nova concessionária, durante o curso de ação civil pública ambiental. Discute-se também se o cabimento do agravo de instrumento interposto pela nova concessionária se enquadra nas hipóteses do art. 1.015 do CPC, bem como a extensão da responsabilidade ambiental objetiva prevista no art. 14, §1º, da Lei 6.938/1981 frente à sucessão contratual.
O Tribunal Regional Federal da 3ª Região deu provimento ao agravo de instrumento interposto pela nova concessionária, reconhecendo a impossibilidade da substituição processual da concessionária anterior, em razão do princípio da estabilidade subjetiva da lide (perpetuatio legitimationis), já que a ação fora contestada em 2012. Em decisão monocrática, o relator no STJ conheceu em parte dos recursos especiais do IBAMA e da concessionária anterior e, nessa extensão, negou-lhes provimento: rever a admissão do agravo exigiria reexame de fatos, e rever a conclusão de que o contrato não transferiu os passivos esbarraria na Súmula 5/STJ.
Contexto do julgamento
A controvérsia analisada pelo Superior Tribunal de Justiça no REsp 2012972/SP tem origem em ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal perante a Justiça Federal de São Paulo, em outubro de 2009, com o objetivo de obter reparação integral — in natura e pecuniária — pelos danos ambientais causados em área de preservação permanente (APP) às margens do reservatório artificial construído ao longo do Rio Paraná, na região de Ilha Solteira. Figuraram no polo passivo da demanda um particular e a esposa, a concessionária que operava a usina, o IBAMA e o Município de Ilha Solteira, aos quais o MPF atribui responsabilidade pelas ocupações e alterações antrópicas na área protegida.
O caso ganhou nova dimensão processual em março de 2016, quando a concessionária ré informou ao juízo o término de seu contrato de concessão firmado com a ANEEL para operação da Usina Hidrelétrica de Ilha Solteira e requereu sua substituição no polo passivo pela empresa vencedora da licitação que sucedeu a concessão anterior. O juízo de primeira instância deferiu o pedido, determinando a exclusão da concessionária anterior e a inclusão da nova concessionária na relação processual. Inconformada, a nova concessionária interpôs agravo de instrumento ao TRF da 3ª Região, argumentando a ilegalidade da medida e contestando sua própria inclusão compulsória na demanda.
O Tribunal Regional Federal da 3ª Região, ao apreciar o agravo, reconheceu a admissibilidade do recurso com base na tese de taxatividade mitigada do rol do art. 1.015 do CPC — firmada pelo próprio STJ — e, no mérito, deu provimento ao recurso para afastar a substituição processual, mantendo a concessionária anterior no polo passivo da ação. Contra esse acórdão, o IBAMA e a concessionária anterior interpuseram recursos especiais ao STJ, cada qual com fundamentos distintos. Em decisão monocrática, o Ministro Relator Afrânio Vilela conheceu em parte dos recursos e, nessa extensão, negou-lhes provimento, o que manteve o acórdão do TRF da 3ª Região.
Fundamentos da decisão
O núcleo do debate jurídico gira em torno do princípio da estabilidade subjetiva da lide, também denominado perpetuatio legitimationis, consagrado no art. 240 do CPC, segundo o qual a citação válida estabiliza os elementos objetivos e subjetivos da demanda, impedindo, em regra, a alteração das partes após esse marco processual. No caso concreto, a concessionária anterior foi citada e apresentou contestação em agosto de 2012, de modo que, quando do pedido de substituição formulado em março de 2016, a lide já se encontrava plenamente estabilizada há quase quatro anos. O TRF da 3ª Região foi categórico ao afirmar que a admissão da substituição naquele estágio processual provocaria retrocesso irreparável na prestação jurisdicional, comprometendo atos processuais já praticados e protelando a reparação ambiental pleiteada pelo Parquet.
Sob o prisma do direito material, o IBAMA e a concessionária anterior invocaram o art. 14, §1º, da Lei 6.938/1981 — a Política Nacional do Meio Ambiente —, que consagra a responsabilidade civil objetiva do poluidor, independentemente de culpa, pela reparação dos danos causados ao meio ambiente e a terceiros. Para os recorrentes, a nova concessionária deveria responder não por conduta originária, mas pela atividade que passou a exercer ao assumir a UHE Ilha Solteira, já que o contrato de concessão lhe impôs o dever de realizar a gestão dos reservatórios e das áreas de proteção vinculadas à usina. Essa dimensão prospectiva da responsabilidade ambiental — que abrange obrigações de fazer e não fazer relacionadas à recuperação e fiscalização das APPs — é particularmente relevante em casos envolvendo infraestrutura hídrica de grande porte, como bem ilustrado no contexto do embargo ambiental, instrumento que também opera sobre o responsável atual pelo empreendimento ou área degradada. O TRF da 3ª Região, porém, concluiu que não fez parte do contrato a assunção de eventuais passivos da concessionária anterior, que não foi extinta e continua em operação. O STJ não reexaminou esse ponto: rever essa conclusão exigiria interpretar cláusulas contratuais, o que a Súmula 5/STJ veda. O relator acrescentou que o acórdão regional não destoa da Súmula 623 e do Tema Repetitivo 1204, segundo os quais as obrigações ambientais são propter rem e podem ser cobradas do proprietário ou possuidor atual, dos anteriores ou de ambos, à escolha do credor.
O IBAMA sustentou ainda que o agravo não era cabível e que a nova concessionária sequer possuía legitimidade para questionar a exclusão da concessionária anterior, prerrogativa que caberia apenas ao autor da demanda, o Ministério Público Federal. O TRF da 3ª Região havia admitido o agravo pela taxatividade mitigada do art. 1.015 do CPC, por entender que a demora na análise da legitimidade passiva poderia causar transtornos futuros na resolução do conflito. O STJ não acolheu o argumento: rever essa conclusão demandaria reexame de matéria fática, vedado em recurso especial, e, de todo modo, o acórdão segue precedente da Corte segundo o qual é agravável a decisão que versa sobre exclusão de litisconsorte, inclusive por ilegitimidade passiva (art. 1.015, VII, do CPC).
Alcance da decisão
A decisão do TRF da 3ª Região, mantida pelo STJ, reforça importantes precedentes sobre a rigidez do princípio da perpetuatio legitimationis em demandas ambientais coletivas de longa duração. A tese central é a de que a transferência negocial ou administrativa de concessão de exploração de recursos hídricos não opera, por si só, a sucessão processual automática nas ações civis públicas ambientais em curso, sendo imprescindível a identificação de hipótese legal específica de sucessão processual — o que os arts. 108 e 109 do CPC não contemplam na espécie. A ausência de amparo legal expresso para a substituição requerida pela concessionária anterior foi determinante para o provimento do agravo de instrumento pela Corte Regional. O STJ manteve esse resultado sem reexaminar o contrato nem os fatos, por óbices de admissibilidade, e registrou que o acórdão não destoa de sua jurisprudência.
Por ser decisão monocrática que se apoiou em óbices de admissibilidade, o caso não consolida orientação do STJ, mas é um sinal relevante para o contencioso ambiental envolvendo concessões de infraestrutura hídrica, diante do crescente número de renovações e transferências de concessões de usinas hidrelétricas no Brasil. A definição sobre a distribuição da responsabilidade ambiental entre a concessionária original e a sucessora — e sobre os instrumentos processuais adequados para endereçar essa questão em demandas já em curso — impactará diretamente a efetividade da tutela ambiental coletiva e a segurança jurídica dos agentes do setor elétrico, e exige equilibrar a proteção ao meio ambiente, garantida constitucionalmente no art. 225 da Constituição Federal, com a observância das regras processuais que conferem previsibilidade e estabilidade às relações jurídicas litigiosas.