STJ nao conhece recurso do MPF sobre legitimidade do ICMBio em APA
SPF COORDENADORIA DE PROCESSAMENTO DE FEITOS DE DIREITO PÚBLICO
O Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública ambiental questionando intervenções realizadas em área adjacente à Área de Proteção Ambiental da Baleia Franca, no litoral sul, incluindo o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) no polo passivo. O juízo de primeiro grau reconheceu a ilegitimidade passiva da autarquia por estar a área fora dos limites da unidade de conservação, entendimento mantido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região no julgamento de agravo de instrumento.
Discutia-se se o poder de polícia ambiental do ICMBio, previsto no art. 1º, IV, da Lei nº 11.516/2007, alcança intervenções realizadas fora dos limites territoriais de unidade de conservação, mas com potencialidade lesiva direta ou indireta sobre ela, o que justificaria sua permanência no polo passivo da ação civil pública. O MPF sustentava ainda que, por não possuírem zona de amortecimento obrigatória nos termos do art. 25 da Lei nº 9.985/2000, as Áreas de Proteção Ambiental não ficariam desprotegidas quanto a impactos externos.
O Ministro Presidente do STJ, Luis Felipe Salomão, conheceu do agravo para não conhecer do recurso especial, com base no art. 21-E, V, do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça. Entendeu-se ausente o prequestionamento da tese recursal, uma vez que a questão não foi examinada pelo Tribunal de origem sob o viés pretendido pelo recorrente, mantendo-se, na prática, a exclusão do ICMBio da lide.
Contexto do julgamento
A controvérsia teve origem em ação civil pública ambiental proposta pelo Ministério Público Federal a respeito de intervenções tidas por irregulares em área situada nas imediações da Área de Proteção Ambiental da Baleia Franca. Além dos responsáveis diretos pela intervenção, o Parquet incluiu no polo passivo o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), sob o argumento de que a autarquia federal detém competência fiscalizatória sobre atividades capazes de repercutir na unidade de conservação sob sua gestão.
O juízo de primeiro grau reconheceu a ilegitimidade passiva do ICMBio, decisão confirmada pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região no julgamento de agravo de instrumento, cuja ementa registra: “DIREITO AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AGRAVO INTERNO. ILEGITIMIDADE PASSIVA. ICMBIO. ÁREA FORA DE UNIDADE DE CONSERVAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO. AGRAVO INTERNO PREJUDICADO.” O fundamento central adotado na origem foi o de que a área objeto da lide se localiza fora dos limites territoriais da APA e que, por força do art. 25 da Lei nº 9.985/2000, as Áreas de Proteção Ambiental não dispõem de zona de amortecimento obrigatória, de modo que a mera adjacência não atrairia a responsabilidade da autarquia.
No recurso especial, fundamentado no art. 105, III, “a”, da Constituição Federal de 1988, o MPF sustentou violação ao art. 1º, IV, da Lei nº 11.516/2007, defendendo que o poder de polícia ambiental do ICMBio não se restringe a intervenções realizadas dentro do perímetro das unidades de conservação e que a permanência da autarquia na lide se justificaria diante da potencialidade lesiva, ainda que indireta, sobre a APA da Baleia Franca.
Fundamentos da decisão
A tese ministerial foi estruturada em torno de dois eixos. O primeiro, de direito material, invocava o art. 1º, IV, da Lei nº 11.516/2007, que atribui ao ICMBio o exercício do poder de polícia ambiental para a proteção das unidades de conservação federais, sem restrição textual quanto ao local geográfico do fato gerador do impacto. O segundo, de natureza processual e principiológica, apoiava-se nos princípios da precaução e da vedação à proteção deficiente para sustentar que o exame sobre a repercussão da intervenção na unidade de conservação se confunde com o mérito e deve ser dirimido na instrução, sendo precipitado o afastamento imediato da legitimidade passiva.
Essa discussão é relevante na prática fiscalizatória, pois define quem responde e quem pode atuar diante de degradação em faixas limítrofes a unidades de conservação, cenário frequente em medidas como o embargo ambiental e demais atos de polícia administrativa. O acórdão de origem, contudo, ancorou-se na inexistência de zona de amortecimento para as APAs, nos termos do art. 25 da Lei nº 9.985/2000, e na ausência de demonstração de impacto sobre a unidade.
O Superior Tribunal de Justiça, porém, não chegou a enfrentar o mérito da tese. O Ministro Presidente Luis Felipe Salomão concluiu que faltava prequestionamento, porquanto a questão postulada não foi examinada pela Corte de origem sob o viés pretendido pela parte recorrente. Com base no art. 21-E, V, do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça, conheceu do agravo apenas para não conhecer do recurso especial, mantendo íntegro o acórdão do TRF4.
Teses firmadas
A decisão reafirma orientação consolidada sobre admissibilidade recursal, expressa no seguinte precedente citado no julgado: “Não há prequestionamento da tese recursal quando a questão postulada não foi examinada pela Corte de origem sob o viés pretendido pela parte recorrente” (AgInt no AREsp n. 1.946.228/DF, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe de 28/4/2022).
No mesmo sentido foram invocados os seguintes precedentes: AgInt no AREsp n. 2.023.510/GO, relator Ministro Humberto Martins, Terceira Turma, DJe de 29/2/2024; AgRg no AREsp n. 2.354.290/ES, relator Ministro Joel Ilan Paciornik, Quinta Turma, DJe de 15/2/2024; AgInt no AREsp n. 1.514.978/SC, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe de 17/6/2020; AgInt no AREsp n. 1.582.679/DF, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 26/5/2020; AgInt no AREsp n. 965.710/SP, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe de 19/9/2018; e AgRg no AREsp n. 1.217.660/SP, relator Ministro Jorge Mussi, Quinta Turma, DJe de 4/5/2018. O desfecho evidencia que discussões relevantes de direito ambiental material, como o alcance territorial do poder de polícia do ICMBio previsto no art. 1º, IV, da Lei nº 11.516/2007, somente serão apreciadas pelo STJ se devidamente ventiladas e decididas na instância ordinária sob o mesmo enfoque levado ao recurso especial.