STJ anula acórdão do TJSC que omitiu tese sobre obra em APP de duna em SC
SPF COORDENADORIA DE PROCESSAMENTO DE FEITOS DE DIREITO PÚBLICO
O Ministério Público de Santa Catarina ajuizou ação civil pública contra um condomínio residencial de Florianópolis em razão da construção de passarelas em área de preservação permanente composta por duna coberta por vegetação de restinga, área também protegida por tombamento municipal. O caso chegou ao STJ após o Tribunal de Justiça de Santa Catarina dar parcial provimento aos recursos para permitir a regularização prévia das edificações antes de qualquer demolição. O Ministério Público recorreu ao STJ sustentando que a regularização seria juridicamente impossível diante da proteção conferida pelo Código Florestal.
A questão jurídica central consiste em saber se é possível a regularização de edificação construída em área de preservação permanente de duna revestida por vegetação de restinga, quando a intervenção tem finalidade exclusivamente privada, sem configurar hipótese de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental previstas no Código Florestal. O STJ, porém, não decidiu essa questão. Examinou apenas se o acórdão recorrido incorreu em negativa de prestação jurisdicional ao não enfrentar o argumento de que as exceções à proteção das APPs são taxativas nos termos da Lei n. 12.651/2012.
O Ministro Gurgel de Faria reconheceu a existência de omissão no acórdão do TJSC, uma vez que a Corte de origem deixou de se pronunciar sobre o argumento central do Ministério Público acerca da taxatividade das hipóteses de mitigação da proteção ambiental em APPs previstas no Código Florestal. A decisão monocrática deu provimento ao recurso especial para anular o acórdão dos embargos de declaração, por violação do art. 1.022, II, do CPC, e devolveu os autos ao TJSC para novo julgamento dos embargos. A alegada violação dos arts. 4º, VI, e 8º da Lei n. 12.651/2012 ficou prejudicada, e caberá ao TJSC enfrentar a tese omitida.
Contexto do julgamento
O caso tem origem em uma ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina contra um condomínio residencial situado em Florianópolis, em razão da construção de passarelas em área de preservação permanente formada por duna revestida com vegetação de restinga, ecossistema duplamente protegido pela legislação federal e por tombamento municipal. A Fundação Municipal do Meio Ambiente de Florianópolis (FLORAM) figurou como interessada no processo, e o condomínio, ao longo da tramitação administrativa, chegou a apresentar um Plano de Recuperação de Área Degradada (PRAD) para adequação das estruturas, o que foi utilizado pelo TJSC como fundamento para autorizar a tentativa de regularização antes da demolição.
O Tribunal de Justiça de Santa Catarina, em sede de apelação e reexame necessário, reformou parcialmente a sentença de primeiro grau para facultar ao condomínio a regularização prévia das edificações como alternativa à demolição, com fundamento em legislação local superveniente e na atuação positiva do réu em buscar a adequação administrativa. Além disso, o acórdão reconheceu a responsabilidade objetiva e solidária, de execução subsidiária, do Poder Público em razão da omissão no dever de fiscalização, com base no entendimento firmado no REsp 1.715.151/SC, de relatoria do Ministro Herman Benjamin.
Inconformado, o Ministério Público interpôs recurso especial ao STJ, apontando violação ao art. 1.022, II, do CPC, por negativa de prestação jurisdicional, e, no mérito, alegando vulneração dos arts. 4º, VI, e 8º, caput e parágrafos, da Lei n. 12.651/2012, o Código Florestal. O argumento central do parquet é que a proteção conferida às áreas de preservação permanente somente pode ser afastada nas hipóteses taxativamente previstas em lei — utilidade pública, interesse social ou atividade de baixo impacto ambiental —, circunstâncias absolutamente ausentes no caso concreto, em que as passarelas servem exclusivamente ao uso privado dos condôminos.
Fundamentos da decisão
O Ministro Gurgel de Faria, ao apreciar a preliminar de negativa de prestação jurisdicional, identificou omissão relevante no acórdão do TJSC. Com base no art. 489, § 1º, IV, do CPC, reconheceu que a Corte de origem deixou de enfrentar argumento capaz, em tese, de infirmar a conclusão adotada, qual seja, a tese de que as hipóteses de mitigação da proteção ambiental em APPs são numerus clausus no Código Florestal. Trata-se de omissão qualificada, pois o argumento não é meramente periférico, mas constitui o núcleo da controvérsia: a existência ou não de fundamento legal para se admitir a regularização de uma obra privada em APP sem enquadramento nas exceções legais.
Do ponto de vista material, a proteção às áreas de preservação permanente está assentada no art. 4º da Lei n. 12.651/2012, que elenca as restingas fixadoras de dunas como APP por definição legal, independentemente de ato declaratório do Poder Público. O art. 8º do mesmo diploma condiciona qualquer intervenção ou supressão em APP à verificação de utilidade pública, interesse social ou atividade de baixo impacto ambiental, exigindo ainda autorização do órgão ambiental competente. A regularização de passarelas para uso residencial privado não se enquadra, em princípio, em nenhuma dessas categorias, o que torna a questão de alta relevância para a tutela ambiental. Questões relacionadas ao embargo ambiental frequentemente tangenciam este tipo de conflito, em que a irregularidade da obra é incontroversa e o debate se concentra nas consequências jurídicas cabíveis.
Outro aspecto relevante enfrentado pelo acórdão do TJSC diz respeito à responsabilidade do Poder Público. Seguindo a jurisprudência consolidada do STJ, o acórdão reconheceu que a omissão do ente público no dever de fiscalização gera responsabilidade objetiva e solidária, porém de execução subsidiária, ou seja, somente acionável após o esgotamento da responsabilidade do causador direto do dano. Esse entendimento preserva o princípio do poluidor-pagador e evita que o ônus ambiental recaia primeiramente sobre o erário, sem antes exaurir as possibilidades de responsabilização do agente privado que efetivamente causou a degradação.
Alcance da decisão
O presente julgamento reforça a orientação do STJ no sentido de que a fundamentação das decisões judiciais em matéria ambiental deve ser completa e responder a todos os argumentos capazes de alterar o resultado do julgamento, sob pena de configurar omissão sanável via recurso especial. A responsabilidade solidária e de execução subsidiária do Poder Público, que o TJSC reconheceu com apoio no REsp 1.715.151/SC, não foi examinada pelo STJ nesta decisão, que se limitou à omissão do acórdão dos embargos.
Com a anulação, o processo volta ao TJSC, que deverá julgar de novo os embargos de declaração e enfrentar a tese de que o Código Florestal só admite intervenção em APP nas hipóteses de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental. As demais questões do recurso especial ficaram prejudicadas, inclusive a de saber se a legislação municipal superveniente pode se sobrepor às restrições do Código Florestal federal, que possui hierarquia normativa superior e disciplina o tema de forma exaustiva. A decisão final será de grande impacto para condomínios e empreendimentos situados em zonas costeiras, especialmente em áreas de restinga e dunas, que representam ecossistemas frágeis e de alta relevância ecológica para a preservação da biodiversidade litorânea brasileira.