STJ analisa regularização de construção em APP de duna com restinga em SC

REsp 2212912/SC (2025/0169772-2) RELATOR : MINISTRO GURGEL DE FARIA RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA RECORRIDO : CONDOMINIO RESIDENCIAL ALBATROZ ADVOGADOS : JORGE LUIZ ALVES RODRIGUES - SC020661 LUIZ FERNANDO ALVES RODRIGUES - SC021246 INTERESSADO : FUNDACAO MUNICIPAL DO MEIO AMBIENTE DE FLORIANOPOLIS DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto por MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA, com respaldo na alínea "a" do permissivo constitucional, contra acórdão do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SANTA CATARINA assim ementado (e-STJ fl. 536): APELAÇÕES CÍVEIS. REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRETENSÕES DE DEMOLIÇÃO, RECUPERAÇÃO DA ÁREA DEGRADADA E INDENIZAÇÃO. CONSTRUÇÃO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP). PARCIAL PROCEDÊNCIA. INSURGÊNCIA DAS PARTES. EXIGÊNCIA DE RESPEITO À LEGISLAÇÃO AMBIENTAL FEDERAL. REGULARIZAÇÃO DA CONSTRUÇÃO POSSÍVEL E ANTECEDENTE À DEMOLIÇÃO, SE ATENDIDOS OS REQUISITOS DA LEI LOCAL. DANO AMBIENTAL CONSTATADO. SENTENÇA ALTERADA. 1. A ação civil pública integra um microssistema que tutela o interesse coletivo. Assim, está sujeita ao reexame necessário a sentença que julgar parcialmente procedente a ação civil pública, de acordo com o art. 19 da Lei da Ação Popular, diante da improcedente do pedido. 2. A legislação local superveniente pode balizar a regularização da construção. 3. Há responsabilidade objetiva e solidária, mas de execução subsidiária, do Poder Público omisso na atividade de fiscalização e prevenção de danos ambientais, "quando a omissão de cumprimento adequado do seu dever de fiscalizar for determinante para a concretização ou o agravamento do dano causado pelo seu causador direto" (STJ, REsp 1715151/SC, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 14/11/2018). 4. Insurgências parcialmente providas para facultar a prévia regularização da construção (como alternativa à demolição) e determinar que o condomínio demandado indenize os danos irreversíveis que venham a ser definidos em PRAD, em fase de liquidação. REEXAME NECESSÁRIO E RECURSOS CONHECIDOS. APELOS DO AUTOR E DO CONDOMÍNIO PARCIALMENTE PROVIDOS. APELAÇÃO DA FUNDAÇÃO DESPROVIDA. Embargos de declaração rejeitados (e-STJ fls. 564/571). Em suas razões, às e-STJ fls. 581/595, a parte recorrente aponta violação do art. 1.022, II, do CPC, por negativa de prestação jurisdicional, e, no mérito, alega vulneração dos arts. 4º, VI, e 8º, caput e §§ 1º e 4º, da Lei n. 12.651/2012, argumentando, em suma, a impossibilidade de regularização de edificação em área de duna coberta por restinga, tendo em vista que a proteção às APPs somente é mitigada nas hipóteses de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental, circunstâncias não observadas na hipótese. Contrarrazões às e-STJ fls. 601/607. Juízo positivo de admissibilidade pelo Tribunal de origem às e-STJ fls. 611/613. Parecer ministerial às e-STJ fls. 627/632. Passo a decidir. No que concerne à alegada negativa de prestação jurisdicional, saliente-se que o art. 1.022 do Código de Processo Civil prevê que os embargos de declaração são cabíveis contra qualquer decisão judicial, no intuito de esclarecer obscuridade, eliminar contradição, suprir omissão ou para correção de eventual erro material, como se lê: Art. 1.022. Cabem embargos de declaração contra qualquer decisão judicial para: I - esclarecer obscuridade ou eliminar contradição; II - suprir omissão de ponto ou questão sobre o qual devia se pronunciar o juiz de ofício ou a requerimento; III - corrigir erro material. Especificamente quanto à hipótese do inciso II, a novel legislação processual definiu como omissão as seguintes situações: (i) deixar de se manifestar sobre tese firmada em sede de recursos repetitivos ou em incidente de assunção de incompetência, e (ii) incorrer a decisão judicial em qualquer das condutas descritas no artigo 489, § 1º, do CPC. Esse dispositivo, por sua vez, trata dos casos em que a decisão judicial carece de fundamentação. Veja-se: § 1º Não se considera fundamentada qualquer decisão judicial, seja ela interlocutória, sentença ou acórdão, que: I - se limitar à indicação, à reprodução ou à paráfrase de ato normativo, sem explicar sua relação com a causa ou a questão decidida; II - empregar conceitos jurídicos indeterminados, sem explicar o motivo concreto de sua incidência no caso; III - invocar motivos que se prestariam a justificar qualquer outra decisão; IV - não enfrentar todos os argumentos deduzidos no processo capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada pelo julgador; V - se limitar a invocar precedente ou enunciado de súmula, sem identificar seus fundamentos determinantes nem demonstrar que o caso sob julgamento se ajusta àqueles fundamentos; VI - deixar de seguir enunciado de súmula, jurisprudência ou precedente invocado pela parte, sem demonstrar a existência de distinção no caso em julgamento ou a superação do entendimento. Para a admissão do recurso especial com base no referido dispositivo, a omissão tem que ser manifesta, ou seja, imprescindível para o enfrentamento da controvérsia. No presente caso, a insurgência do recorrente se amolda à hipótese elencada no inciso IV do art. 489, § 1º, do CPC, tendo em vista que a Corte de origem não exprimiu juízo de valor sobre a alegação de que o Código Florestal somente permite a mitigação da proteção ambiental, de forma taxativa, nas hipóteses de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental, circunstância não observada nos autos, em que se discute a possibilidade de regularização de edificação para fins exclusivamente privados de passagem de moradores. Com efeito, o Tribunal a quo deu parcial provimento à apelação do Condomínio recorrido para facultar a prévia regularização antes da demolição das edificações irregulares, nos seguintes termos (e-STJ fls. 518/528): Inicialmente, vê-se que não há controvérsia de que a construção das passarelas localiza-se em em área de preservação permanente (APP), sobre área revestida com vegetação de restinga e protegida por tombamento municipal. As imagens trazidas com a inicial não deixam dúvidas quanto à localização objeto de intervenção (evento 1, INIC1 p. 2): "(...)". [...] Para contrapor a prova produzida pelo autor, o requerido acostou imagem comparativa que, diversamente do alegado, não é indicativa da ausência de dano ambiental, mas, por outro lado, revela que a região é densamente ocupada, indicativa da possibilidade de ser facultada tentativa de regularização, antes da demolição: "(...)". [...] Por outro lado, embora identificada a indevida intervenção em APP, deve ser assegurada a prévia regularização, especialmente pela atuação positiva do demandado em buscar a adequação, tendo, inclusive, em 2016, apresentado solicitação de correção das passarelas, em sede de alegações finais ao recurso endereçado ao Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente (CONDEMA) (evento 10, PROCADM5), que manteve a infração ambiental, com redução da multa e, no ponto aqui destacado, assentou que "muito embora o local em questão seja propriedade privada do(a) autuado(a), a edificação está inserida em área de preservação permanente por característica (dunas revestidas com vegetação de restinga), de forma que não o(a) exime de estar em consonância com as diretrizes dos órgãos municipais (FLORAM, IPUF e SMDU)" (evento 10, OUT6). Com adiantado, não restou identificada a (im)possibilidade de regularização, pela ausência de manifestação clara da FLORAM. Rememoro que o condomínio sustentou que o objeto da ação ter-se-ia esgotado, já que, no processo administrativo, foi apresentado plano de recuperação da área degradada (PRAD) para adequar as passarelas aos ditames municipais e aguarda sua aprovação. Com a contestação, oportunidade em que também alegou a carência de interesse processual, acostou cópia do processo administrativo, do qual se extrai que o recurso por si interposto foi desprovido e que apresentou proposta de adequação das passarelas e modificações na cerca e portão, entre outras, em 14/01/2016 (evento 10, PROCADM2 , evento 10, PROCADM3, evento 10, PROCADM4 e evento 10, PROCADM5). O Ministério Público, por seu turno, sustenta que não se trata efetivamente de PRAD, pois não objetiva a restauração do meio ambiente, mas a manutenção das estruturas construídas de forma clandestina e em área de preservação permanente, tudo para uso particular do condomínio e sem qualquer utilidade pública (evento 29, PROMOÇÃO1) A FLORAM, todavia, não se manifestou especificamente a respeito do desfecho do pedido de adequação/regularização, aduzindo apenas que "é a principal interessada em regular o uso e ocupação do solo no âmbito do seu território, tanto no ponto de vista ambiental quanto urbanístico, bem como na apuração de responsabilidades por eventuais danos ao meio ambiente" (evento 8, CONT1). Diante da carência de maiores informações a respeito da análise do requerimento administrativo, determinei a conversão do julgamento em diligência, como relatado, a fim de que a FLORAM informasse se apreciou o requerimento de adequação apresentado e se há possibilidade de regularização das construções questionadas (evento 9, DESPADEC1). Todavia, a FLORAM não se manifestou (evento23, 2G), deixando de contribuir para a solução da lide. Nesse cenário, em que não está descartada a possibilidade de regularização, mostra-se acertado permitir a prévia regularização, se for possível e, não o sendo, que seja procedida a demolição. [...] Por tal motivo, o comando de demolição comporta parcial alteração, para assegurar ao demandado a tentativa prévia de regularização, eis que, caso esta não seja possível, a demolição é de rigor, dada a demonstração inequívoca de indevida intervenção em APP. É cediço que o magistrado, desde que amparado em fundamentação suficiente, não está obrigado a responder a todos os argumentos suscitados pela parte. Todavia, na espécie, as alegações apresentadas nos aludidos embargos de declaração mostram-se relevantes para a solução da controvérsia, razão por que elas devem ser expressamente enfrentadas, até mesmo para fins de efetivo prequestionamento, sob pena de inviabilizar o acesso à instância especial, nos termos da Súmula 211 do STJ. Como o tema envolve questão de fato, esta Corte não pode conhecer com arrimo no art. 1.025 do CPC, visto que "tal dispositivo legal merece interpretação conforme a Constituição Federal (art. 105, III) para que o chamado prequestionamento ficto se limite às questões de direito, e não às questões de fato" (AgInt no REsp 1.736.563/RS, Relator Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 27/11/2018). Assim, configurada a negativa de prestação jurisdicional, faz-se necessária a declaração de nulidade do acórdão que apreciou os embargos declaratórios, para que o vício seja sanado pela Corte de origem, ficando prejudicadas as demais questões discutidas no apelo raro. Nesse sentido: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. ART. 1.022 DO CPC/2015. OMISSÃO CONFIGURADA. QUESTÃO RELEVANTE PARA A SOLUÇÃO DA LIDE. DEVOLUÇÃO DOS AUTOS AO TRIBUNAL DE ORIGEM PARA NOVO JULGAMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. PROVIMENTO NEGADO. 1. Nas razões dos embargos de declaração opostos na origem, a parte ora agravada requereu o pronunciamento do Tribunal de origem acerca de supostas omissões contidas no acórdão recorrido. 2. A Corte a quo foi instada pela parte ora agravada, via embargos de declaração, a se manifestar sobre as questões, mas limitou-se a rejeitar os embargos declaratórios sem se manifestar sobre as argumentações apresentadas, não sendo prestada, assim, a jurisdição de forma completa e eficaz. 3. Segundo o entendimento desta Corte Superior, "as questões de ordem pública são insusceptíveis de preclusão nas instâncias ordinárias, razão pela qual nelas podem ser conhecidas a qualquer tempo e grau de jurisdição, de ofício ou mediante provocação da parte, ainda que arguidas em recurso de embargos declaratórios; sob pena de omissão" (REsp 1.797.901/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 13/8/2019, DJe 19/8/2019). 4. Para fins de conhecimento do recurso especial, é indispensável a prévia manifestação do Tribunal a quo acerca das teses de direito suscitadas. Assim, tratando-se de questão relevante para a correta prestação jurisdicional, a ausência de manifestação caracteriza ofensa ao art. 1.022 do CPC/2015. 5. Verificada essa ofensa em recurso especial, impõe-se a anulação do acórdão proferido em embargos de declaração, para que seja realizado novo julgamento suprindo as omissões suscitadas, pois não foi prestada a jurisdição de forma integral. 6. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt nos EDcl no REsp n. 2.024.125/SP, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 28/8/2023, DJe de 30/8/2023.) PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC. ACOLHIDA EM PARTE NA DECISÃO RECORRIDA. OMISSÃO CONFIGURADA. NULIDADE DO ACÓRDÃO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. RETORNO DOS AUTOS À ORIGEM PARA APRECIAÇÃO DA MATÉRIA OMITIDA. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. Quanto à alegada violação ao art. 1.022, II, do CPC apresentada pela recorrente, ora agravada, nas razões do recurso especial, verifica-se que a decisão hostilizada foi clara e precisa ao concluir, após análise dos autos, que o Tribunal de origem incorreu em negativa de prestação jurisdicional, tendo em vista que deixou de se manifestar acerca de pontos relevantes para a solução da controvérsia e apresentados pela parte agravada em sede de embargos de declaração. 2. Os trechos do acórdão do Tribunal de origem apresentados nas razões desse agravo interno não são suficientes para suprir as omissões arguidas pela recorrente, ora agravada, em sede de recurso especial. 3. Nessas circunstâncias, a outra conclusão não se chega senão a de que os autos devem retornar ao Juízo a quo para novo julgamento dos aclaratórios, a fim de que sejam sanadas as omissões apontadas. 4. Agravo interno não provido. (AgInt no AREsp n. 1.801.878/RJ, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 4/10/2021, DJe de 7/10/2021.) Ante o exposto, com base no art. 255, § 4º, III, do RISTJ, DOU PROVIMENTO ao recurso especial, a fim de anular o acórdão proferido no julgamento dos embargos de declaração, por violação do art. 1.022, II, do CPC, determinando o retorno dos autos para que o Tribunal de origem reaprecie os embargos de declaração opostos pelo ora agravante, sanando o vício de integração ora identificado. Publique-se. Intimem-se. Relator GURGEL DE FARIA