TRF1 reconhece prescrição punitiva e anula auto de infração ambiental do IBAMA
QUINTA TURMA
O IBAMA lavrou auto de infração e termo de embargo em julho de 2008 contra proprietário rural por supressão irregular de vegetação em área de preservação permanente e reserva legal. O processo administrativo ficou paralisado por mais de cinco anos sem qualquer causa interruptiva da prescrição, tendo a decisão de primeira instância administrativa sido proferida somente em maio de 2015. O proprietário ajuizou ação ordinária pleiteando a anulação do auto de infração e a suspensão do termo de embargo, tendo aderido ao Programa de Regularização Ambiental (PRA) estadual.
A questão central enfrentada pela Quinta Turma do TRF1 consistiu em determinar se houve prescrição da pretensão punitiva da administração pública federal em razão da paralisação do processo administrativo por prazo superior a cinco anos, nos termos do art. 1º, caput, da Lei nº 9.873/1999. Também se examinou a possibilidade de suspensão do termo de embargo em virtude da adesão do autuado ao PRA, conforme o art. 59 da Lei nº 12.651/2012, bem como a admissibilidade da reconvenção oposta pelo IBAMA com natureza de ação civil pública.
A Quinta Turma do TRF1, por unanimidade, negou provimento à apelação do IBAMA, mantendo integralmente a sentença que reconheceu a prescrição da pretensão punitiva, anulou o auto de infração, suspendeu o termo de embargo até a conclusão do processo de regularização ambiental no âmbito estadual e indeferiu a reconvenção. Os honorários advocatícios foram majorados em 2%, nos termos do art. 85, §11, do CPC.
Contexto do julgamento
O caso teve origem em fiscalização realizada pelo IBAMA em julho de 2008, que resultou na lavratura de auto de infração e termo de embargo contra proprietário rural por supressão irregular de vegetação nativa em Área de Preservação Permanente e Reserva Legal. Após a notificação do autuado, ocorrida em 24 de setembro de 2008, o processo administrativo permaneceu substancialmente paralisado, sem a prática de atos efetivos de instrução ou julgamento. A decisão administrativa de primeira instância somente veio a ser proferida em 4 de maio de 2015, ou seja, mais de seis anos após a notificação inicial, sem que houvesse qualquer causa interruptiva válida do prazo prescricional nesse intervalo.
Diante dessa inércia administrativa, o proprietário rural ajuizou ação ordinária perante a Justiça Federal em Mato Grosso, pleiteando o reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva e a consequente anulação do auto de infração, além da suspensão dos efeitos do termo de embargo. Fundamentou seu pedido na Lei nº 9.873/1999, que estabelece prazos prescricionais para o exercício da ação punitiva pela administração pública federal, e também no art. 59 da Lei nº 12.651/2012 (Código Florestal), uma vez que havia aderido ao Programa de Regularização Ambiental (PRA) perante o órgão ambiental estadual. O IBAMA, por sua vez, além de contestar a ação, apresentou reconvenção com pedido de reparação de danos ambientais, conferindo-lhe natureza equivalente à de ação civil pública.
A sentença de primeiro grau acolheu integralmente os pedidos do autor, reconhecendo a prescrição, anulando o auto de infração, suspendendo o termo de embargo e indeferindo a reconvenção do IBAMA por incompatibilidade procedimental. Inconformado, o IBAMA interpôs apelação cível perante o TRF da 1ª Região, que foi distribuída à Quinta Turma para julgamento.
Fundamentos da decisão
O acórdão analisou detidamente a incidência da prescrição da pretensão punitiva prevista no art. 1º, caput, da Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de cinco anos para que a administração pública federal, direta ou indireta, apure infrações e aplique as respectivas sanções. O Tribunal verificou que, entre a notificação do autuado em setembro de 2008 e a prolação da decisão administrativa em maio de 2015, transcorreu período superior ao quinquênio legal sem que houvesse qualquer ato administrativo apto a interromper o prazo prescricional. A Turma ressaltou, em consonância com a jurisprudência consolidada, que não é qualquer despacho que possui o condão de interromper a prescrição, mas apenas aqueles que efetivamente promovem a apuração da infração, a instrução processual ou a comunicação formal ao infrator. Ofícios internos entre autoridades, despachos de mero encaminhamento e certificações sobre o estado do processo não se qualificam como causas interruptivas nos termos do art. 2º da referida lei.
No tocante ao embargo ambiental, o TRF1 fundamentou a suspensão de seus efeitos no art. 59, §4º, da Lei nº 12.651/2012, o Código Florestal vigente. Esse dispositivo estabelece que, no período compreendido entre a publicação da lei e a efetiva implantação do Programa de Regularização Ambiental em cada Estado, o proprietário ou possuidor que esteja cumprindo o termo de compromisso não pode ser autuado por infrações cometidas antes de 22 de julho de 2008 relacionadas à supressão irregular de vegetação em áreas protegidas. Como o auto de infração e o termo de embargo foram lavrados em julho de 2008 e o autor comprovou sua efetiva adesão ao PRA estadual, o Tribunal entendeu que se encontrava sob a proteção legal conferida pelo Código Florestal, justificando a suspensão do embargo até a conclusão do processo de regularização ambiental na esfera estadual.
Quanto à reconvenção apresentada pelo IBAMA, a Quinta Turma confirmou seu indeferimento por incompatibilidade procedimental. O Tribunal observou que a pretensão reconvencional do IBAMA possuía, em essência, natureza de ação civil pública, submetendo-se ao rito especial previsto na Lei nº 7.347/1985, que é incompatível com o procedimento comum pelo qual tramitava a ação principal. A reconvenção, disciplinada pelo art. 343 do CPC, pressupõe que ambas as demandas possam ser processadas conjuntamente sob o mesmo rito, requisito que não se verificou no caso concreto. Dessa forma, o IBAMA não poderia valer-se da reconvenção para veicular pretensão reparatória ambiental que exige procedimento próprio e específico.
Teses firmadas
O julgado da Quinta Turma do TRF1 reforça importante precedente acerca dos limites temporais do poder punitivo da administração ambiental federal. Ao aplicar rigorosamente o prazo prescricional quinquenal previsto na Lei nº 9.873/1999, o Tribunal reafirmou que a inércia prolongada do órgão ambiental na condução do processo administrativo sancionador acarreta a extinção da pretensão punitiva, não podendo o administrado permanecer indefinidamente sujeito à incerteza quanto à aplicação de sanções. A decisão também sedimenta o entendimento de que meros atos burocráticos internos da administração, desprovidos de conteúdo decisório ou instrutório efetivo, não possuem aptidão para interromper o prazo prescricional, exigindo-se a prática de atos substanciais voltados à apuração da infração ou à comunicação formal do administrado.
Ademais, o acórdão consolida a aplicação do art. 59, §4º, do Código Florestal como instrumento de proteção ao proprietário rural que adere de boa-fé ao Programa de Regularização Ambiental, reconhecendo que a política legislativa adotada pela Lei nº 12.651/2012 privilegia a recomposição ambiental em detrimento da mera punição por infrações pretéritas em áreas consolidadas. Igualmente, firma o entendimento de que o IBAMA não pode utilizar a via reconvencional para deduzir pretensão de reparação de danos ambientais que, por sua natureza difusa e pelo regime processual aplicável, deve ser veiculada por meio de ação civil pública autônoma, observado o rito da Lei nº 7.347/1985. Essas teses, conjugadas, oferecem importante balizamento para casos análogos envolvendo a interseção entre o poder sancionatório ambiental, a prescrição administrativa e os mecanismos de regularização fundiária e ambiental previstos no ordenamento vigente.