REsp 2233077/SP (2025/0335272-4) RELATORA : MINISTRA MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL RECORRIDO : MARIA APARECIDA FERES PACHECO LONGHI RECORRIDO : MIGUEL ANTONIO PACHECO LONGHI RECORRIDO : ANA ROSA PACHECO LONGHI ADVOGADO : AZILDE KEIKO UNE - SP062650 RECORRIDO : MUNICIPIO DE SANTA FE DO SUL ADVOGADOS : MILTON RICARDO BATISTA DE CARVALHO - SP139546 GIOVANI RODRYGO ROSSI - SP209091 MARIANI PAPASSIDERO AMADEU - SP270827 CARINA SANTANIELI - SP213374 RODOLFO QUEIROZ MACHADO - SP499982 RECORRIDO : RIO PARANÁ ENERGIA S/A ADVOGADOS : ALEXANDRE ABBY - RJ134676 LAURA FANUCCHI - SP374979 MARIANA FERNANDES MIRANDA - SP345673 FREDERICO CARVALHO RABELO - SP453574 RECORRIDO : CESP COMPANHIA ENERGÉTICA DE SÃO PAULO ADVOGADOS : ADRIANA ASTUTO PEREIRA - RJ080696 PEDRO ACIOLI WERNER - RJ166030 PATRICIA MENDANHA DIAS - MG158434 LUCIANA MARIA GIL FERREIRA - SP268496 RECORRIDO : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA RECORRIDO : UNIÃO
DECISÃO
Trata-se de recurso especial interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, com fundamento no art. 105, III, alíneas "a" e "c", da Constituição Federal, contra acórdão da 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, assim ementado (fls. 1.850-1.853):
PROCESSO CIVIL. CERCEAMENTO DE DEFESA. NÃO CONFIGURADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO AMBIENTAL. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. RESERVATÓRIO ARTIFICIAL DE ÁGUA DESTINADO À GERAÇÃO DE ENERGIA. CONCESSÃO ANTERIOR À VIGÊNCIA DA MP 2.166-67/2001. OBSERVÂNCIA DA REGRA DE TRANSIÇÃO PREVISTA NO ARTIGO 62 DA LEI 12.651/2012 (CÓDIGO FLORESTAL ATUAL). NECESSIDADE. PRECEDENTE FIRMADO PELO STF NO JULGAMENTO DA ADC 42/DF E DAS AD Is 4.901/DF, 4.902/DF, 4.903/DF e 4.937/DF. INEXISTÊNCIA DE INTERVENÇÃO ANTRÓPICA NA FAIXA DA APP. LAUDO TÉCNICO. INTERPRETAÇÃO A CONTRARIO SENSU. ART. 479, CPC. ADOÇÃO DAS CONCLUSÕES PERICIAIS. MATÉRIA NÃO ADSTRITA À CONTROVÉRSIA MERAMENTE JURÍDICA. AUSÊNCIA DE ELEMENTOS QUE INFIRMEM O PARECER DO EXPERTO. HONORÁRIOS PERICIAIS. REEMBOLSO PELA UNIÃO FEDERAL. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÕES DO MPF, DA UNIÃO FEDERAL E DO IBAMA DESPROVIDA. SENTENÇA MANTIDA. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.
1 - Ao se examinar detidamente o laudo pericial, verifica-se que ele foi confeccionado com base no critério de cálculo da faixa da APP estabelecido no artigo 62 do Novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012) (ID 281002116), em estrito cumprimento aos termos da decisão saneadora prolatada pelo Juízo 'a quo' (ID 281002090).
2 - Alguns quesitos efetuados pelo IBAMA (ID 281002094), no entanto, ignoraram essa premissa, buscando obter o pronunciamento do vistor oficial sobre assuntos que não guardam relação com o objetivo da perícia. Em outros, insistiu-se na utilização de forma de cálculo da faixa da APP que foi expressa e fundamentadamente afastada pela decisão do Juízo 'a quo'.
3 - Diante da impertinência de tais questionamentos em relação ao propósito do laudo pericial - que não é o de desenvolver discussões jurídicas -, não há violação ao direito de defesa a ser pronunciada nesta fase processual. Precedente.
4 - Não se pode olvidar que o destinatário da prova é o juiz, que, por sua vez, sentiu-se suficientemente esclarecido sobre o tema. Não é direito subjetivo da parte, a pretexto de supostos esclarecimentos, a formulação de indagações outras, tão só porque a conclusão pericial lhe foi desfavorável.
5 - No mais, a impugnação da decisão saneadora e, consequentemente, a arguição de nulidade do laudo pericial, tão somente por ter determinado a observância do critério previsto no artigo 62 do Novo Código Florestal, confunde-se com o mérito.
6 - A controvérsia diz respeito à responsabilização por danos ambientais em Área de Preservação Permanente.
7 - O artigo 225 da Constituição Federal de 1988 reconheceu, como direito fundamental, a manutenção de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, pois este constitui condição imprescindível para uma existência digna, já que viabiliza a fruição de uma vida mais saudável, mediante a proteção dos espaços, bem como dos recursos naturais e biológicos necessários à perpetuação da convivência humana. Dada a relevância dos bens ambientais para as presentes e as futuras gerações, foram incumbidos de sua proteção e preservação não só o Poder Público, mas também toda a coletividade.
8 - A fim de atingir esse propósito, entre outras providências, conferiu-se ao Estado a possibilidade de delimitar espaços territoriais que devam ser especialmente protegidos, de modo a impedir que sua utilização indevida comprometa a integridade do ecossistema, nos termos do artigo 225, §1º, III, da Carta Magna. Não é outra a razão pela qual o legislador regulamentou a criação e o regime jurídico das chamadas Áreas de Preservação Permanente - AP Ps. Esses espaços encontram-se atualmente disciplinados pelo Novo Código Florestal - NCF (Lei n. 12.651 de 25/06/2012).
9 - Os territórios nos arredores dos reservatórios artificiais de água foram reconhecidos como áreas de preservação permanente em razão da norma prevista no artigo 2º, alínea 'b', do antigo Código Florestal (Lei n. 4.771/65).
10 - O preceito normativo supramencionado, conquanto tenha assegurado especial proteção estatal em torno desses empreendimentos, não estipulou qualquer critério para delimitação da abrangência da APP.
11 - A fim de suprir a referida omissão e no exercício de sua competência para formular diretrizes para a implementação da Política Nacional de Meio Ambiente, o CONAMA editou a Resolução n. 04/1985, que estabelecia inicialmente o critério para definição da abrangência desses territórios.
12 - Entretanto, questionava-se a validade da referida Resolução, sobretudo, considerando que a Lei n. 4.771/65 não delegava ao Poder Executivo o poder de regulamentar a forma de cálculo da faixa da APP.
13 - Justamente para encerrar a discussão em torno desse tema, preenchendo a alegada lacuna legislativa, foi editada a Medida Provisória n. 2.166-67, que incluiu o parágrafo 6º no artigo 4º do antigo Código Florestal (Lei n. 4.771/65). A referida Medida Provisória foi sendo reeditada inúmeras vezes até sua perenidade ser assegurada na ordem jurídica pela promulgação da Emenda Constitucional n. 32, de 11 de setembro de 2001, a qual estabeleceu em seu artigo 2º que "as medidas provisórias editadas em data anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que medida provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional".
14 - Com esteio nesta delegação legislativa, o Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA confeccionou a Resolução n. 302, em 20 de março de 2002, regulamentando o artigo 2º, alínea 'b', da Lei n. 4.771/65, a fim de estabelecer novo critério de cálculo da faixa da APP no entorno de reservatórios artificiais de água.
15 - Com a entrada em vigor do Novo Código Florestal - NCF (Lei n. 12.651/2012), buscou-se compatibilizar a tutela do direito fundamental a um ambiente ecologicamente equilibrado com a necessidade de resolução dos conflitos de interesses que permeiam a disputa pela terra no país, inclusive mediante a positivação de medidas que visavam possibilitar eventual regularização fundiária de edificações que, embora construídas indevidamente, em regiões que gozavam de especial tutela estatal, já possuíam seu uso consolidado pelo decurso do tempo.
16 - É com esse espírito que veio a lume o artigo 62 do NCF, que inovou ao estabelecer critério objetivo de delimitação da Área de Preservação Permanente no entorno dos reservatórios artificiais de águas destinados à geração de energia ou ao abastecimento público, cujos contratos de concessão ou autorização foram assinados antes da vigência da Medida Provisória n. 2.166-67.
17 - Substitui-se, portanto, a prévia determinação legal de limites rígidos para a faixa da APP, em prol de um critério técnico variável de acordo com as características particulares do empreendimento.
18 - A aplicação da referida regra de transição foi objeto de intensa controvérsia jurisprudencial, sobretudo no que tange à rediscussão da validade do dimensionamento das Áreas de Preservação Permanente feitas segundo os parâmetros fixados na Resolução n. 302/2002. Neste sentido, impugnava-se a supressão dos limites mínimos para delimitação da APP, tendo em vista o impacto que isso poderia representar para o equilíbrio dos ecossistemas.
19 - Diante desse contexto, o C. Superior Tribunal de Justiça manteve sua orientação de prestigiar a observância dos princípios tempus regit actum e da vedação ao retrocesso ambiental ao analisar recursos que objetivavam o redimensionamento das faixas de APP segundo a Lei n. 12.651/2012. Precedente.
20 - Entretanto, ao julgar a ADC n. 42 e as ADIs n. 4901, 4902, 4903 e 4937, a Suprema Corte concluiu pela constitucionalidade da regra de transição prevista no artigo 62 do Novo Código Florestal.
21 - Reconhecida a constitucionalidade do referido preceito legal, em sede de controle concentrado, inviável desconsiderar sua incidência no caso concreto sob a justificativa de observância dos princípios tempus regit actum e da vedação ao retrocesso ambiental. Precedentes.
22 - Este Egrégio Tribunal, por sua vez, também começou a realinhar sua jurisprudência para reconhecer a incidência imediata do artigo 62 do Novo Código Florestal nos processos em curso. Neste sentido, é paradigmático o precedente firmado pela 2ª Seção na Ação Rescisória n. 5020192-48.2017.4.03.0000, sob a relatoria do Des. Fed. Antônio Carlos Cedenho. Precedentes.
23 – Segundo os autores, o suposto dano ambiental seria causado pela construção da edificação pertencente aos corréus MARIA APARECIDA, MIGUEL e ANA ROSA, dentro da Área de Preservação Permanente no entorno da UHE de Ilha Solteira.
24 - O referido empreendimento teve sua concessão deferida à CESP por meio do Decreto n. 67.066, de 17/08/1970, consoante informações constantes no Parecer do IBAMA acostado aos autos (ID 281001967 - p. 2). Posteriormente, o Ministério de Minas e Energia editou a Portaria n. 289, de 11 de novembro de 2004, prorrogando a concessão por 20 (vinte) anos, com efeitos retroativos a 08/07/1995.
25 - É incontroverso, portanto, que a concessão da UHE de Ilha Solteira ocorreu antes de 24 de agosto de 2001, razão pela qual a faixa da APP no seu entorno deve ser calculada nos termos do artigo 62 do Novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012), conforme estabelecido na decisão saneadora.
26 - Neste sentido, foi realizada perícia judicial no período de 08/06/2022 a 28/10/2022, com o auxílio de equipamentos topográficos, geodésicos e aerofotogramétricos, por Engenheiro e Professor Doutor da UNESP (ID 281002116), na qual se consignou que "o reservatório da UHE de Ilha Solteira apresenta como níveis de armazenamento (acima do nível do mar) as cotas NMO - Nível Máximo Operativo Normal igual a 328,00 metros e CMM - Cota Máxima Maximorum igual a 329,00 metros. A cota de desapropriação apresenta valores entre 330,00 metros e 335,00 metros. A APP do reservatório da UHE de Ilha Solteira, considerando o Art. 62 do Código Florestal em vigor (Lei 12.651/2012), apresenta sua área definida entre esses dois níveis NMO e a CMM, ou seja, na faixa entre 328,00 metros e 329,00 metros, portanto, dentro da faixa de desapropriação".
27 - Feitas as devidas averiguações e estabelecida a delimitação da APP, o experto do Juízo concluiu que "não foram encontradas intervenções humanas que impeçam a regeneração natural no local".
28 - Da mesma forma que o juiz não está adstrito ao laudo pericial, a contrario sensu do que dispõe o art. 436 do CPC/73 (atual art. 479 do CPC) e do princípio do livre convencimento motivado, a não adoção das conclusões periciais na matéria técnica ou científica que refoge à controvérsia meramente jurídica depende da existência de elementos robustos nos autos em sentido contrário e que infirmem claramente o parecer do experto. Documentos produzidos unilateralmente pelas partes não possuem tal aptidão, salvo se aberrante o laudo pericial, circunstância que não se vislumbra no caso concreto. Por ser o juiz o destinatário das provas, a ele incumbe a valoração do conjunto probatório trazido a exame. Precedentes: STJ, 4ª Turma, RESP nº 200802113000, Rel. Luís Felipe Salomão, DJE: 26/03/2013; AGA 200901317319, 1ª Turma, Rel. Arnaldo Esteves Lima, DJE. 12/11/2010.
29 - Por conseguinte, à míngua da demonstração de intervenção antrópica dentro da faixa da APP que obste a regeneração natural da vegetação, inviável reconhecer a responsabilidade dos réus pela reparação de dano ambiental no caso vertente, devendo ser mantida a sentença de 1º grau neste aspecto. Precedentes.
30 - No que tange aos honorários periciais, igualmente não merece reparos o r. decisum, já que os valores que foram antecipados a este título devem ser reembolsados pela União Federal, por aplicação analógica da Súmula 232 do C. STJ: "A Fazenda Pública, quando parte no processo, fica sujeita à exigência do depósito prévio dos honorários do perito". Precedentes.
31 - Remessa necessária e apelações interpostas pelo MPF, pela União Federal e pelo IBAMA desprovidas. Sentença mantida. Ação julgada improcedente.
Os embargos de declaração opostos pela União e pelo IBAMA foram rejeitados (fls. 1.972-2.017).
Em seu recurso especial de fls. 1.885-1.917, o Ministério Público Federal alega que o TRF da 3ª Região, ao negar provimento ao recurso de apelação do MPF e manter a aplicação do art. 62 da Lei nº 12.651/12, negou vigência ao art. 6º, caput e § 2º, da LINDB (Dec. Lei nº 4.657/1942) e ao art. 2º, alínea “b”, da Lei nº 4.771/65 c/c o art. 3º da Resolução CONAMA n. 302/2002.
Sustenta que "o caso concreto deve ser solucionado à luz do art. 2º, alínea 'b', da Lei nº 4.771/65, e no art. 3º, inciso I, da Resolução CONAMA nº 302/2002, diplomas estes que, na época da constatação do dano ambiental, estabeleciam que a extensão da APP situada no entorno dos reservatórios artificiais era de 100 (cem) metros em áreas rurais" (fl. 1.908).
Afirma que "o acórdão recorrido não está em sintonia com a jurisprudência consolidada desta C. Corte no sentido de que a aplicação retroativa do novo Código Florestal deve se dar em consonância com os princípios tempus regit actum e da vedação ao retrocesso ambienta" (fl. 1.909).
Requer que seja reconhecida a irretroatividade do artigo 62 da Lei nº 12.651/2012 e, consequentemente, a sua inaplicabilidade à hipótese dos autos, tendo em vista a necessidade de observância ao direito adquirido ambiental (artigo 6º, caput e § 2º, da LINDB) e ao princípio tempus regit actum, nos termos da jurisprudência dominante do C. STJ.
Contrarrazões ao recurso pela CESP (fls. 2.045-2.070) e pela Rio Paraná Energia S/A (fls. 2.074-2.100).
Decisão positiva de admissibilidade às fls. 2.112-2.117.
Parecer do Ministério Público Federal pelo provimento do recurso (fls. 2.168-2.181).
É o relatório. Decido.
Na origem, trata-se de ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal pleiteando a delimitação física da Área de Proteção Permanente – APP, a recuperação da APP, a condenação dos órgãos ambientais a exercerem efetivamente o poder de polícia, a condenação dos réus ao pagamento de indenização relativa aos danos que não sejam passíveis de recuperação e a rescisão do contrato de concessão de exploração da Usina Hidrelétrica – UHE de Ilha Solteira em razão do descumprimento da legislação ambiental.
A sentença julgou improcedentes os pedidos (art. 487, inciso I, do CPC) e, na sequência, a e. 3ª Turma do TRF da 3ª Região negou provimento à apelação do ora recorrente, pelas razões seguintes (fls. 1.837-1.845):
Com a entrada em vigor do Novo Código Florestal - NCF (Lei n. 12.651/2012), buscou-se compatibilizar a tutela do direito fundamental a um ambiente ecologicamente equilibrado com a necessidade de resolução dos conflitos de interesses que permeiam a disputa pela terra no país, inclusive mediante a positivação de medidas que visavam possibilitar eventual regularização fundiária de edificações que, embora construídas indevidamente, em regiões que gozavam de especial tutela estatal, já possuíam seu uso consolidado pelo decurso do tempo.
É com esse espírito que veio a lume o artigo 62 do NCF, que inovou ao estabelecer critério objetivo de delimitação da Área de Preservação Permanente no entorno dos reservatórios artificiais de águas destinados à geração de energia ou ao abastecimento público, cujos contratos de concessão ou autorização foram assinados antes da vigência da Medida Provisória n. 2.166-67. Eis a dicção do referido preceito legal:
"Art. 62. Para os reservatórios artificiais de água destinados a geração de energia ou abastecimento público que foram registrados ou tiveram seus contratos de concessão ou autorização assinados anteriormente à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, a faixa da Área de Preservação Permanente será a distância entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum" (g. n.)
Substitui-se, portanto, a prévia determinação legal de limites rígidos para a faixa da APP, em prol de um critério técnico variável de acordo com as características particulares do empreendimento, conforme bem salientado pelos professores Edson Luiz Peters e Alessandro Panasolo:
"Diante da inexistência de metragens preestabelecidas na legislação em vigor, a definição da largura da APP dependerá da hidrologia local e de levantamento topobatimétrico, até via satélite, para se recortar o rendado desenho das margens dos reservatórios, e, após isso, tendo-se em vista o relevo variável, estabelecer a APP, numa operação complexa de engenharia e biologia." in PETERS, Edson Luiz; PANASOLO, Alessandro. Reserva Legal e Áreas de Preservação Permanente. Curitiba: Juruá, 2014, p. 71.
A aplicação da referida regra de transição foi objeto de intensa controvérsia jurisprudencial, sobretudo no que tange à rediscussão da validade do dimensionamento das Áreas de Preservação Permanente feitas segundo os parâmetros fixados na Resolução n. 302/2002. Neste sentido, impugnava-se a supressão dos limites mínimos para delimitação da APP, tendo em vista o impacto que isso poderia representar para o equilíbrio dos ecossistemas.
Diante desse contexto, o C. Superior Tribunal de Justiça manteve sua orientação de prestigiar a observância dos princípios tempus regit actum e da vedação ao retrocesso ambiental ao analisar recursos que objetivavam o redimensionamento das faixas de APP segundo a Lei n. 12.651/2012, conforme se infere do seguinte precedente que trago à colação:
[...]
Entretanto, ao julgar a ADC n. 42 e as ADIs n. 4901, 4902, 4903 e 4937, a Suprema Corte concluiu pela constitucionalidade da regra de transição prevista no artigo 62 do Novo Código Florestal. Por sua pertinência, reproduzo o seguinte trecho do voto do Eminente Relator, Ministro Luiz Fux, sobre a questão:
"O estabelecimento de dimensões diferenciadas da APP em relação a reservatórios registrados ou contratados no período anterior à MP nº 2166-67/2001 se enquadra na liberdade do legislador para adaptar a necessidade de proteção ambiental às particularidades de cada situação, em atenção ao poder que lhe confere a Constituição para alterar ou suprimir espaços territoriais especialmente protegidos (art. 225, § 1º, III).
Trata-se da fixação de uma referência cronológica básica que serve de parâmetro para estabilizar expectativas quanto ao cumprimento das obrigações ambientais exigíveis em consonância com o tempo de implantação do empreendimento.
Ex positis, declaro a constitucionalidade dos artigos 5º, caput e §§ 1º e 2º, e 62 do novo Código Florestal, julgando, no ponto, improcedente a ADI nº 4.903 e procedente a ADC nº 42." (g. n.)
Reconhecida a constitucionalidade do artigo 62 da Lei n. 12.651/2012, em sede de controle concentrado, inviável desconsiderar sua incidência no caso concreto sob a justificativa de observância dos princípios tempus regit actum e da vedação ao retrocesso ambiental.
[...]
Do caso concreto. Segundo os autores, o suposto dano ambient
