APP de UHE anterior à MP 2.166-67 e o art. 62 do Código Florestal

REsp 2212398/SP (2025/0163897-8) RELATOR : MINISTRO SÉRGIO KUKINA RECORRENTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL RECORRIDO : EIDI SAKASHITA ADVOGADOS : JOÃO SILVEIRA NETO - SP092161 MARCELO CORRÊA SILVEIRA - SP133472 MARCIO CORRÊA SILVEIRA - SP210221 RECORRIDO : CESP COMPANHIA ENERGÉTICA DE SÃO PAULO ADVOGADOS : PEDRO ACIOLI WERNER - RJ166030 PATRICIA MENDANHA DIAS - MG158434 LUCIANA MARIA GIL FERREIRA - SP268496 ADRIANA ASTUTO PEREIRA - SP389401 RECORRIDO : RIO PARANÁ ENERGIA S/A ADVOGADOS : LAURA FANUCCHI - SP374979 MARIANA FERNANDES MIRANDA - SP345673 ALEXANDRE ABBY - SP303656S SOFIA DINIZ HOSNI - SP489620 DECISÃO Trata-se de recurso especial manejado por Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - Ibama com fundamento no art. 105, III, a e c, da CF, contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 3ª Região, assim ementado (fl. 2.108): DIREITO AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE DO RESERVATÓRIO DA USINA HIDRELÉTRICA DE ILHA SOLTEIRA. LIMITES DEFINIDOS NA FORMA DO ART. 62 DO CÓDIGO FLORESTAL. PROVA PERICIAL QUE DEMONSTROU A INEXISTÊNCIA DE INTERVENÇÃO NA APP: IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. HONORÁRIOS PERICIAIS ADIANTADOS PELO CORRÉU PESSOA FÍSICA. RESSARCIMENTO DEVIDO PELA UNIÃO. 1. Trata-se de ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal fundada na possível ocorrência de dano ambiental na área de preservação permanente do entorno do reservatório d’água da Usina Hidrelétrica de Ilha Solteira. As preliminares de nulidade da decisão saneadora e do laudo pericial têm relação direta com a delimitação da extensão da área de preservação permanente e, portanto, confundem-se com o mérito da causa e com ele serão analisadas. 2. Há no atual Código Florestal dois regramentos distintos para fixação da área de preservação permanente no entorno dos reservatórios d’água artificiais de usinas hidrelétricas, a saber: (i) aplica-se a regra do art. 62 àqueles que “foram registrados ou tiveram seus contratos de concessão ou autorização assinados anteriormente à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001” e (ii) aplica-se a regra do art. 5°, caput, às demais hipóteses. 3. A extensão da área de preservação permanente varia de acordo com a data do registro ou do contrato de concessão e autorização. Mas, uma vez definida a extensão da área de preservação permanente, ela é válida tanto para intervenções pretéritas quanto para intervenções futuras, uma vez que não há fundamento legal para essa pretensa distinção. 4. Não consta dos autos a data exata da concessão da Usina Hidrelétrica de Ilha Solteira, mas é certo que ela é anterior à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001. Aplicável ao caso, portanto, a regra do art. 62 do atual Código Florestal, de sorte que a faixa da Área de Preservação Permanente será a distância entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum. 5. Demonstrado por prova pericial que não houve intervenções na área de preservação permanente, correta a sentença de improcedência do pedido. 6. O art. 18 da Lei n° 7.347/1985 exige a comprovação de má-fé da parte autora para sua condenação em honorários de advogado, custas e despesas processuais, mas não para a condenação ao ressarcimento de honorários periciais adiantados pela parte adversa. 7. Correta a sentença ao condenar a União ao ressarcimento de honorários periciais adiantados pelo corréu pessoa física. Tema Repetitivo n° 510 e precedente do Superior Tribunal de Justiça. 8. Apelações e reexame necessário não providos. Opostos embargos declaratórios, foram rejeitados (fls. 2.224/2.234). A parte recorrente aponta, além de dissídio jurisprudencial, violação aos arts.: I) 489, § 1º, e 1.022, II, parágrafo único, do CPC, sustentando que ocorreu negativa de prestação jurisdicional, uma vez que "não foi apreciada a tese de que a correta interpretação da norma jurídica contida no art. 62 da Lei nº 12.651/2012 levará à conclusão de que existe um marco temporal para sua incidência apenas às áreas com intervenções pré-existentes, já consolidadas, não podendo ser extensivo a intervenções humanas posteriores, as quais deverão observar a faixa de APP fixada no licenciamento ambiental, em razão desta norma representar uma disposição transitória da referida lei." (fl. 2.262); II) 3º, IV, 4°, III, 5º, 8º, § 4º, e 62, da Lei n. 12.651/12, requerendo a modificação do pronunciamento jurisdicional de mérito, para que nele seja consignado, de forma clara e expressa, que a adoção do art. 62 da Lei n. 12.651/2012 como referência normativa para a definição da Área de Preservação Permanente (APP) do imóvel objeto da presente demanda está limitada exclusivamente às zonas com ocupações humanas anteriores, denominadas áreas consolidadas. Ademais, solicita-se que tal aplicação seja condicionada, não podendo ser utilizada como instrumento de validação de intervenções posteriores, as quais devem observar os critérios legais de delimitação de APP estabelecidos nos artigos 4º, III, e 5º da mencionada legislação. Aduz, assim, que "Quanto à definição do marco temporal, o IBAMA entende que deva ser adotada a data de 22/07/2008 ou, subsidiariamente, 28/05/2012 (data da entrada em vigor do novo Código Florestal). Intervenções humanas posteriores devem observar a faixa de APP prevista nos artigos 4º, III, e 5º da Lei nº 12.651/12." (fl. 2.264). Afirma a compatibilidade do entendimento do Ibama acerca da interpretação e aplicação do art. 62 da Lei n. 12.651/12 com os julgamentos da ADI 4.903 e da ADPF 747. Foram ofertadas contrarrazões às fls. 2.338/2.353, 2.354/2.357, 2.365/2.387 e 2.388/2.410. É O RELATÓRIO. SEGUE A FUNDAMENTAÇÃO. A irresignação não merece prosperar. Verifica-se, inicialmente, não ter ocorrido ofensa aos arts. 489, § 1º, e 1.022, II, parágrafo único do CPC, na medida em que o Tribunal de origem dirimiu, fundamentadamente, as questões que lhe foram submetidas e apreciou integralmente a controvérsia posta nos autos; não se pode, ademais, confundir julgamento desfavorável ao interesse da parte com negativa ou ausência de prestação jurisdicional. Outrossim, cumpre salientar que não se ignora o entendimento anteriormente consolidado nas Turmas que integram a Primeira Seção do STJ, segundo o qual o novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012) não poderia retroagir para alcançar o ato jurídico perfeito, os direitos ambientais adquiridos e a coisa julgada formada sob a égide da legislação ambiental anterior. Ocorre que o Supremo Tribunal Federal passou adotar posição diversa, reconhecendo que tal compreensão não se coaduna com o decidido no julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade n. 4.937, 4.903 e 4.902, bem como no da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 42, notadamente no que tange à legitimidade constitucional do Poder Legislativo para instituir "regimes de transição entre marcos regulatórios, por imperativos de segurança jurídica [ art. 5º caput da CRFB] e de política legislativa [arts. 21, XVII, e 48, VIII, da CRFB]". Assim, a jurisprudência da Excelsa Corte firmou-se no sentido de que "a recusa na aplicação imediata do novo Código Florestal ao caso concreto esvaziou a força normativa do dispositivo legal em dissonância com a decisão vinculativa formalizada por esta Suprema Corte no julgamento das ADIs 4.901, 4.902 e 4.903, 4.937" (ARE n. 1.473.967 AgR, Relator(a): Gilmar Mendes, Segunda Turma, julgado em 22/4/2024, processo eletrônico DJe-s/n divulg 24/4/2024, public 25/4/2024). Nesse panorama, o Superior Tribunal de Justiça vem promovendo a revisão de seu entendimento anterior, em prestígio à autoridade da Suprema Corte, passando, então, a confirmar a eficácia retroativa da Lei n. 12.651/2012. A propósito, colhem-se, exemplificativamente, os seguintes julgados: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. APLICAÇÃO RETROATIVA DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL. FATOS PRETÉRITOS. POSSIBILIDADE. CONSTITUCIONALIDADE FIRMADA PELO STF NO JULGAMENTO DAS AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 4.901, 4.902, 4.903 E 4.937 E DA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N. 42. RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DE PRECEDENTE VINCULANTE. 1. Cuida-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra Lúcia Helena Cunha Prado Seixas, Luís Fernando Zanetti Seixas e Maria Regina de Andrade Cunha Prado, alegando que os requeridos são proprietários, sendo a última usufrutuária, de propriedade que não possui conservação ou isolamento das áreas de preservação permanente e tampouco averbação de reserva legal, evidenciando a irregularidade do imóvel rural ante as obrigações ambientais previstas na Lei n. 4.771/1965. 2. Em primeira análise da demanda, decidi pelo provimento do recurso especial, determinando às recorridas a instituição da área de reserva legal à luz da legislação vigente ao tempo da infração ambiental, uma vez que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça possuía compreensão sobre a impossibilidade de aplicação retroativa do art. 15 Lei n. 12.651/2012, afastando, nesses casos, a autorização para compensação da área de preservação permanente no cômputo da área de reserva legal. 3. Todavia, o Supremo Tribunal Federal julgou procedente reclamação ajuizada contra o mencionado acórdão, determinando que outro fosse proferido, desta feita com observância do entendimento da Excelsa Corte sobre retroatividade das normas previstas na Lei n. 12.651/2012 em relação a fatos anteriores à sua vigência. 4. De fato, a jurisprudência do STF vem se firmando no sentido de que a recusa na aplicação imediata do novo Código Florestal esvazia a força normativa do dispositivo legal e diverge da decisão vinculativa formalizada no julgamento das ADIs n. 4.901, 4.902 e 4.903, 4.937 e da ADC n. 42. 5. Nesse espectro, impõe-se a observância obrigatória dos julgados emanados pelo Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade. Isso porque a persistência de dissensos interpretativos, em desconformidade com os entendimentos sedimentados pelo STF, além de afrontar o dever de coerência do sistema, fomenta a litigiosidade, perpetuando um cenário de instabilidade incompatível com a racionalidade que deve nortear a jurisdição. 6. Assim, em análise do caso concreto, há que se negar provimento ao recurso especial manejado pelo Parquet paulista, mantendo-se as conclusões exaradas pela instância ordinária quanto à plena aplicabilidade do art. 15 do Código Florestal de 2012 e à possibilidade de cômputo das áreas de preservação permanente no cálculo do percentual da reserva legal. 7. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes, para, em juízo de retratação, negar provimento ao recurso especial. (EDcl no AgInt no REsp n. 1.700.760/SP, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 7/10/2025, DJEN de 15/10/2025). EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ALEGAÇÕES DE VÍCIOS NO ACÓRDÃO EMBARGADO. JULGAMENTO DE RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. APLICAÇÃO RETROATIVA DO ART. 15 DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL (LEI N. 12.651/2012). ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DAS ADIS N. 4.901, 4.902, 4.903 E 4.937 E DA ADC N. 42. OCORRÊNCIA. DECLARAÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 15 DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL IMPÕE SUA APLICAÇÃO IMEDIATA. PROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS. EFEITOS INFRINGENTES. I - Embargos de declaração opostos a acórdão que julgou agravo interno. O recurso foi julgado pela Segunda Turma. II - Opostos embargos de declaração, aponta a parte embargante vícios no acórdão embargado. III - Entrementes o julgamento dos embargos aclaratórios, sobreveio o Ofício (OFSTF n. 00923408/2023), noticiando o julgamento da Reclamação n. 52.671/SP, da relatoria do Ministro André de Mendonça, no sentido de que a não aplicação do Novo Código Florestal ao caso concreto, sob o argumento da irretroatividade, esvazia a força normativa do dispositivo legal e implica recusa à eficácia vinculante das decisões do Supremo Tribunal Federal proferidas nas ADIs 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937 e na ADC 42. 23. Assim, confirmou a liminar e julgou procedente a reclamação "para cassar as decisões reclamadas e determinar que seja observado o entendimento assentado no julgamento da ADC n° 42/DF e das ADIs n° 4.901/DF, n° 4.902/DF, n° 4.903/DF e n° 4.937/DF. Sem honorários, de acordo com o entendimento prevalente na Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal". IV - Impõe-se a observância da referida decisão, ante a imperatividade do comando exarado na referida reclamação, fortalecido pelo fato de se tratar de entendimento firmado pela Suprema Corte, em ação direta de inconstitucionalidade (ADIs n. 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937 e na ADC n. 42), sobrepondo-se ao entendimento deste Corte Superior, em sentido contrário. Nessa perspectiva, merece reforma a decisão e acórdão confirmativo no presente processo. V - Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes, para, em observância do julgado na Reclamação n. 52671/SP, perante o Supremo Tribunal Federal, reconhecer a aplicação retroativa da Lei n. 12.651/2012 e, em consequência, negar provimento ao recurso especial do Ministério Público do Estado de São Paulo e da Sociedade Pró Educação, Resgate e Recuperação Ambiental – S.E.R.R.A. (EDcl nos EDcl no AgInt no AREsp n. 1.145.207/SP, Relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 13/8/2025, DJEN de 18/8/2025). Diante desse contexto, inexiste razão para o acolhimento das razões recursais, devendo permanecer hígidas as conclusões adotadas pela instância ordinária, a qual, em estrita observância à jurisprudência do STF, solucionou a controvérsia dos autos a partir das seguintes premissas fáticas e jurídicas (fls. 2.100/2.103): Alega o MPF que teria havido nulidade na decisão saneadora e, por conseguinte, no laudo pericial em razão da adoção do parâmetro fixado pelo art. 62 do Novo Código Florestal para determinar a extensão da área de preservação permanente. Pleiteia que seja considerada, para esse fim, faixa de 100 (cem) metros, medida a partir do nível máximo normal. Em sentido semelhante, o IBAMA sustenta que a aplicação do art. 62 do Código Florestal deve observar determinadas balizas, que serão apreciadas oportunamente, além de argumentar que houve nulidade no laudo porque os quesitos por ela formulados não foram integralmente respondidos. As preliminares de nulidade da decisão saneadora e do laudo pericial têm relação direta com a delimitação da extensão da área de preservação permanente e, portanto, confundem-se com o mérito da causa e com ele serão analisadas. [...] Dito isto, registro que há no atual Código Florestal dois regramentos distintos para fixação da área de preservação permanente no entorno dos reservatórios d’água artificiais de usinas hidrelétricas, a saber: (i) aplica-se a regra do art. 62 àqueles que “foram registrados ou tiveram seus contratos de concessão ou autorização assinados anteriormente à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001” e (ii) aplica-se a regra do art. 5°, caput, às demais hipóteses. Dito de outro modo, a extensão da área de preservação permanente varia de acordo com a data do registro ou do contrato de concessão e autorização. Mas, uma vez definida a extensão da área de preservação permanente, ela é válida tanto para intervenções pretéritas quanto para intervenções futuras, uma vez que não há fundamento legal para essa pretensa distinção. Tampouco o fato de o art. 62 do atual Código Florestal estar inserto em capítulo intitulado “Disposições Transitórias” permite chegar a tal conclusão. Na verdade, o legislador posicionou a norma dentre as disposições transitórias porque, de fato, ela se destina a disciplinar as áreas de preservação permanente de reservatórios cujo registro ou contrato de concessão e autorização sejam anteriores a determinada data, mas não previu que, para intervenções futuras nessas áreas, seria preciso observar qualquer outra norma. E, diga-se uma vez mais, a adoção dos critérios constantes do art. 62 é constitucional, conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal. Desta forma, e com as devidas vênias a quem adota entendimento diverso, tenho que não é possível aplicar uma regra para intervenções pretéritas e outra para intervenções futuras em área de preservação permanente, por ausência de previsão legal. Portanto, fica rejeitado o pedido recursal subsidiário de adoção das datas de 22/07/2008 ou de 28/05/2012 como marcos temporais para fins de determinação de regularização de intervenções antrópicas consolidadas e de proibição de intervenções futuras. No caso concreto, não consta dos autos a data exata da concessão da Usina Hidrelétrica de Ilha Solteira, mas é certo que ela é anterior à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001. [...] Aplicável ao caso, portanto, a regra do art. 62 do atual Código Florestal, de sorte que a faixa da Área de Preservação Permanente será a distância entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum. No caso dos autos, foi realizada prova pericial que constatou que não houve intervenção na área de preservação permanente, cuja extensão foi definida na forma do art. 62 do atual Código Florestal. ANTE O EXPOSTO, conheço em parte do recurso especial e, na parte conhecida, nego-lhe provimento. Publique-se. Relator SÉRGIO KUKINA