Prescrição intercorrente em processo administrativo de multa ambiental do IBAMA — STJ

AgInt no AREsp 2882683/BA (2025/0089471-3) RELATOR : MINISTRO SÉRGIO KUKINA AGRAVANTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA AGRAVADO : AILTON SIQUEIRA FERRO ADVOGADO : FELIPE FERRAZ FERREIRA DUTRA - BA067402 DECISÃO Trata-se de agravo interno manejado pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – Ibama contra a decisão de fls. 440/443, que negou provimento ao agravo, sob os seguintes fundamentos: (I) não ter ocorrido ofensa aos arts. 489, § 1º, e 1.022, II, do CPC, pois o Tribunal de origem dirimiu, fundamentadamente, as questões que lhe foram submetidas e apreciou integralmente a controvérsia posta nos autos e (II) a alteração das premissas adotadas pela Corte local a respeito da ocorrência da prescrição intercorrente demandaria novo exame do acervo fático-probatório, providência vedada em recurso especial, conforme o óbice previsto na Súmula n. 7/STJ. A parte agravante, em suas razões, sustenta, inicialmente, que houve violação ao art. 1.022, II, do CPC, porquanto o decisum monocrático partiu de premissa equivocada ao considerar que a omissão apontada pelo Ibama não seria relevante, sendo que a questão sobre a prescrição intercorrente não foi devidamente enfrentada. Ademais, assevera a não incidência do supradito verbete sumular, porque os marcos interruptivos estão descritos na sentença e no acórdão, sendo "a tese defendida aqui é eminentemente jurídica, pois busca o reconhecimento de que (1) a prescrição da pretensão punitiva tem natureza distinta da prescrição intercorrente; e (2) cada uma delas tem causas interruptivas próprias, com requisitos próprios, sendo a prescrição intercorrente integralmente regida pelo art. 1°, § 1°, da Lei 9.873, de 1999, não se aplicando a este excerto legal as causas interruptivas da prescrição da pretensão punitiva propriamente dita, previstas no art. 2°, da Lei 9.873 de 1999" (fl. 455). Quanto ao mérito, aduz que a movimentação capaz de dar regular processamento ao feito mostra-se suficiente para afastar a prescrição. Isso porque, "se a Lei n. 9.873 de 1999 não restringiu os tipos de despachos que dão regular processamento ao feito, não cabe ao intérprete lançar mão de hermenêutica elástica com o objetivo de acoplar à prescrição intercorrente os requisitos interruptivos da prescrição da pretensão punitiva. Se o despacho promove, de fato, o andamento do processo, está atendida a mens legis e não há falar na ocorrência da prescrição intercorrente" (fl. 456). Requer, por fim, "a reconsideração da decisão agravada, para o provimento do recurso especial a fim de reconhecer que são causas de interrupção da prescrição intercorrente, disciplinadas integralmente pelo § 1°, do art. 1°, da Lei 9.873 de 1999, os despachos que efetivamente promovem o regular andamento do feito, afastando-se a aplicação das causas interruptivas dispostas no art. 2° desta Lei, porque aplicáveis especificamente à prescrição da pretensão punitiva" (fl. 460). Aberta vista à parte agravada, decorreu in albis o prazo para apresentação de impugnação (fl. 471). É O RELATÓRIO. Melhor compulsando os autos, exercendo o juízo de retratação facultado pelos arts. 1.021, § 2º, do CPC e 259, § 3º, do RISTJ, reconsidero a decisão agravada, tornando-a sem efeito, passando novamente à análise do recurso: Trata-se de agravo manejado por Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - Ibama contra decisão que não admitiu recurso especial, este interposto com fundamento no art. 105, III, a e c, da CF, desafiando acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim ementado (fls. 276/277): DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA. MULTA. AUTO DE INFRAÇÃO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. PROCESSO PARALISADO POR TEMPO SUPERIOR AO PRAZO PRESCRICIONAL APLICÁVEL AO CASO CONCRETO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. 1. Pretende o apelante a reforma da sentença por meio da qual o juízo de origem reconheceu a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva relativa a paralisação de processo administrativo por tempo superior ao prazo prescricional intercorrente aplicável na espécie. 2. Prescreve o §1º do art. 1º da Lei nº 9.873/1999 que “Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso”. 3. De fato, constata-se que, após a decisão determinando o encerramento da fase instrutória em 12/02/2016 e a decisão proferida em 10/05/2019, observa-se o lastro temporal de mais de 03 (três) anos entre as efetivas movimentações que dessem seguimento apropriado ao processo administrativo. 4. Deste modo, os autos permaneceram paralisados por mais de três anos, sem nenhuma conduta que interrompesse o prazo prescricional, o que implica a prescrição do procedimento administrativo, uma vez que a simples movimentação do processo dentro dos setores da repartição não implica em sua interrupção. 5. Apelação não provida. Opostos embargos declaratórios, foram rejeitados (fls. 308/313). Nas razões do recurso especial, a parte agravante aponta, além do dissídio jurisprudencial, violação aos seguintes dispositivos: I - art. 489, §1º, IV, c/c art. 1.022, II, e parágrafo único, II, do CPC, ao argumento de que o Tribunal local, ao negar provimento aos embargos de declaração sem enfrentar as questões trazidas ao seu conhecimento, ofendeu os referidos dispositivos. Para tanto, aduz que “os aclaratórios foram opostos pugnando pelo saneamento do julgado quanto à interrupção do prescrição processual por marcos posteriores à lavratura do auto de infração, que foram cabalmente demonstrados, visando a evitar qualquer controvérsia sobre a existência de tais eventos” (fl. 324) II - art. 1º, §1º, da Lei n. 9.873/1999, ao argumento de que a decisão recorrida limitou indevidamente as causas interruptivas da prescrição intercorrente administrativa a atos essencialmente decisórios ou apuratórios. Afirma que “a movimentação do processo administrativo por meio de despachos de encaminhamento ao setor competente para seguimento do feito ou por juntadas de informações técnicas e pareceres instrutórios, por exemplo, é inerente à apuração do fato apontado como infração, dentro do que prevê o regular trâmite do processo administrativo” (fl. 323). Foram ofertadas contrarrazões às fls. 376/387. É O RELATÓRIO. SEGUE A FUNDAMENTAÇÃO. A irresignação merece acolhida. Com efeito, observa-se dos autos que o Tribunal de origem, ao constatar a ocorrência da prescrição intercorrente, o fez com base nos seguintes fundamentos (fls. 274/): O Auto de Infração nº 734275-D foi lavrado em 01/10/2013, com ciência do autuado na mesma data. Manifestação instrutória proferida em 19/11/2014. Edital de notificação para alegações finais em 25/02/2015. Novo edital para alegações finais em 27/01/2016. Encerramento da fase instrutória em 12/02/2016. Decisão homologatória de 1ª Instância proferida em 10/05/2019. No que se refere à prescrição intercorrente, constata-se que, após a decisão determinando o encerramento da fase instrutória em 12/02/2016 e a decisão proferida em 10/05/2019, observa-se o lastro temporal de mais de 03 (três) anos entre as efetivas movimentações que dessem seguimento apropriado ao processo administrativo. Acerca das movimentações processuais realizadas através de despacho administrativo, há precedentes acerca da ausência de caráter interruptivo de tais movimentações por não se caracterizarem atos inequívocos que acarretem a apuração do fato: [...] Deste modo, os autos permaneceram paralisados por mais de três anos, sem nenhuma conduta que interrompesse o prazo prescricional, o que implica a prescrição intercorrente dos procedimentos administrativos, uma vez que a simples movimentação dos processos dentro dos setores da repartição não implica em sua interrupção. Considerando que os fundamentos acima são suficientes à reconhecer a nulidade do auto de infração e do respectivo processo administrativo ante a ocorrência da prescrição, resta prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas pelo recorrente. Trata-se, no entanto, de entendimento que não se coaduna com a mais recente jurisprudência da Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, a qual, por ocasião do julgamento do REsp n. 2.223.324//MT, Relator para o acórdão o Min. Gurgel de Faria, firmou compreensão no sentido de que "A prática de despachos de impulsionamento legalmente previstos afasta a paralisação do feito e, por conseguinte, a ocorrência da prescrição intercorrente." Na oportunidade, restou esclarecido que: Acerca da natureza do ato interruptivo apto a afastar a ocorrência da prescrição intercorrente, examinando sistematicamente os dispositivos da lei, entendo que a exigência prevista no art. 2º, II, da Lei n. 9.873/1999 (ato inequívoco que importe em apuração do fato) cuida da interrupção da prescrição punitiva e, por isso, não se confunde com o instituto da prescrição intercorrente previsto no art. 1º, § 1º, do mesmo diploma. Diferentemente do previsto para a prescrição punitiva, quanto à prescrição intercorrente, o legislador não menciona a ausência de atos de apuração, mas cita apenas a ausência de despachos ou do julgamento como situação apta a ocasionar a paralisação do processo. Sob esse prisma, convém perquirir se despachos de efetivo encaminhamento ou impulsionamento do feito expressam os "despachos" aptos a afastar a paralisação do feito, na forma prevista no § 1º do art. 1º da lei. Ora, como declinado pelo eminente Ministro relator, o fenômeno da prescrição intercorrente pressupõe a inércia da Administração. Na minha compreensão, por processo paralisado entende-se aquele em que não há despachos ou em que os atos praticados (ainda que por despachos) são meramente protelatórios (ex.: certificações vazias do tipo "aguardando providências", encaminhamentos ao arquivo sem fundamento, remessas para digitalização sem relação com o andamento, movimentações infundadas e sem caminhar o processo para uma solução). Já processos em andamento seriam aqueles em que são proferidos despachos previstos em lei e necessários ao regular desenvolvimento do feito (ex.: encaminhamento à Procuradoria para parecer, relatórios de instrução exigidos em norma, etc.). A prática de despachos de impulsionamento legalmente previstos afasta a paralisação do feito e, por conseguinte, a ocorrência da prescrição intercorrente. Nesse contexto, entendo que a interpretação conjunta dos arts. 1º, § 1º e 2º, II, ambos da Lei n. 9.873/1999, permite a compreensão de que as hipóteses de interrupção da prescrição punitiva quinquenal (arts. 1º, caput, e 2º) são distintas e não se aplicam à prescrição intercorrente trienal (art. 1º, § 1º), como defendido pela autarquia/recorrente. Com base nessa premissa, é possível assentar as seguintes teses sobre o tema em debate: a) não se exige a prática de atos tendentes à apuração da infração para fins de interrupção do prazo prescricional intercorrente; b) decisões e despachos proferidos com base na legislação e voltados à decisão final obstam a prescrição intercorrente; c) configura paralisação processual apenas a ausência de despachos ou de julgamentos ou a prática de atos sem previsão legal e sem aptidão para impulsionar o procedimento administrativo, e d) despachos de impulsionamento processual previstos em lei afastam a paralisação do feito. Confira-se, em reforço, a ementa do julgado: PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. RECONVENÇÃO. REQUISITOS. VERIFICAÇÃO. REEXAME DO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO. INVIABILIDADE. MULTA POR INFRAÇÃO AO MEIO AMBIENTE. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. DESPACHO INTERRUPTIVO. NATUREZA JURÍDICA. DEFINIÇÃO. 1. É inviável, em sede de recurso especial, o reexame da presença dos pressupostos de admissibilidade de demanda reconvencional, haja vista a necessidade de incursão em matéria de conteúdo fático-probatório (Súmula 7 do STJ). 2. A interpretação do art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999, na busca por identificar o alcance normativo da expressão "despacho" inserida naquele preceptivo legal, encerra a análise de matéria eminentemente de direito e não demanda o revolvimento do acervo fático-probatório dos autos. 3. A jurisprudência do STJ tem exigido que os atos praticados em processos administrativos sancionatórios tenham "conteúdo apuratório" para afastar a prescrição intercorrente, como, no caso, entendeu a Corte Regional, porém é possível identificar certa confusão conceitual nos julgados que envolvem a matéria. 4. A interpretação conjunta das disposições do art. 1º, caput e §§1º e 2º, e dos arts. 1º-A e 2º, da Lei n. 9.873/1999, permite a identificação de três modalidades de prescrição: a) o art. 1º-A do diploma legal citado trata do prazo prescricional para pretensão executória (da multa ambiental, na hipótese); b) o art. 1º, caput, e o art. 2º do diploma legal tratam da prescrição da pretensão punitiva (quinquenal), que se interrompe, entre outros casos, com a prática de atos voltados à apuração do fato (inciso II) e c) o art. 1º, § 1º, cuida da prescrição intercorrente (trienal), que se consuma quando o processo fica "paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho". 5. Acerca da natureza do ato interruptivo apto a afastar a ocorrência da prescrição intercorrente, a análise sistemática dos aludidos dispositivos da lei conduz ao entendimento de que a exigência prevista no art. 2º, II, da Lei n. 9.873/1999 (ato inequívoco que importe em apuração do fato) cuida da interrupção da prescrição punitiva e, por isso, não se confunde com o instituto da prescrição intercorrente previsto no art. 1º, § 1º, do mesmo diploma. 6. Diferentemente do previsto para a prescrição punitiva, quanto à prescrição intercorrente, o legislador não menciona a ausência de atos de apuração, mas cita apenas a ausência de despachos ou do julgamento como situação apta a ocasionar a paralisação do processo. 7. Considerando que o fenômeno da prescrição intercorrente pressupõe a inércia da Administração, por processo paralisado entende-se aquele em que não há despachos ou em que os atos praticados (ainda que por despachos) são meramente protelatórios (ex.: certificações vazias do tipo "aguardando providências", encaminhamentos ao arquivo sem fundamento, remessas para digitalização sem relação com o andamento, movimentações infundadas e sem impulsionar o processo para uma solução). 8. Os processos em andamento, por sua vez, dizem respeito àqueles em que são proferidos despachos previstos em lei e necessários ao regular desenvolvimento do feito (ex.: encaminhamento à Procuradoria para parecer, relatórios de instrução exigidos em norma etc.). 9. A prática de despachos de impulsionamento legalmente previstos afasta a paralisação do feito e, por conseguinte, a ocorrência da prescrição intercorrente. 10. A interpretação conjunta do art. 1º, § 1º e do art. 2º, II, ambos da Lei n. 9.873/1999, permite a compreensão de que as hipóteses de interrupção da prescrição punitiva quinquenal (arts. 1º, caput, e 2º) são distintas e não se aplicam à prescrição intercorrente trienal (art. 1º, §1º), como defendido pela autarquia/recorrente. 11. Na hipótese, a Corte Regional pronunciou a ocorrência da prescrição intercorrente porque, no bojo do feito administrativo, foi proferido despacho "em repetição do anterior", o que evidenciava "mais uma tentativa de afastar a prejudicial do que um impulso no processo de apuração". 12. Como a incursão no acervo do procedimento administrativo trazido aos autos com o fito de afastar a inércia da administração pública esbarra no óbice inserto no enunciado da Súmula 7 desta Corte, devem os autos retornar ao Tribunal Regional para a reavaliação da ocorrência da prescrição intercorrente, à luz das diretrizes acima estabelecidas. 13. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido em parte. (REsp n. 2.223.324/MT, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, relator para acórdão Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 16/12/2025, DJEN de 6/3/2026.) Todavia, não sendo possível, na presente via especial de julgamento, a incursão no acervo do procedimento administrativo para verificar o conteúdo dos atos praticados pela Administração Pública, faz-se impositiva a determinação de retorno dos autos à instância ordinária, em ordem a que seja novamente julgado o recurso de apelação, desta feita à luz da jurisprudência deste Sodalício a respeito da matéria jurídica em debate. ANTE O EXPOSTO, reconsidero a decisão de fls. 440/443, tornando-a sem efeito. Ademais, conheço do agravo para dar provimento ao recurso especial, nos termos da fundamentação supra. Publique-se. Relator SÉRGIO KUKINA