AgInt no AREsp 2907243/MT (2025/0128065-7) RELATOR : MINISTRO SÉRGIO KUKINA AGRAVANTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA AGRAVADO : OLIVIER VIEIRA ADVOGADOS : TATIANY SAUDE TEIXEIRA - DF050235 PABLO HENRIQUE BIDIN DE SOUZA - DF049048
DECISÃO
Trata-se de agravo interno manejado por Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – Ibama, desafiando decisão de fls. 545/549, que conheceu do agravo para não conhecer do recurso especial, sob os seguintes fundamentos: (I) inexistência de prequestionamento, pois não houve o prequestionamento da tese recursal, porquanto a questão postulada não foi examinada pela Corte a quo sob o viés pretendido pela parte recorrente; (II) ausência de demonstração do dissídio, por falta do indispensável cotejo analítico; (III) inviabilidade de conhecimento pela divergência jurisprudencial diante da própria falta de prequestionamento da tese base, que impede a comprovação da identidade entre os arestos confrontados.
A parte agravante, em suas razões, sustenta, em resumo, que: (I) houve efetivo prequestionamento na origem, pois o acórdão do Tribunal Regional teria enfrentado a matéria ao afirmar que “não é qualquer ato que interrompe a prescrição intercorrente, mas sim os atos e decisões de apuração de infração, de instrução do processo e os atos de comunicação ao infrator” (fl. 557), destacando, ainda, o cronograma de movimentações do processo administrativo e a conclusão de paralisação por mais de três anos; (II) ao limitar as causas interruptivas da prescrição intercorrente administrativa a atos essencialmente decisórios ou apuratórios, o acórdão recorrido teria violado o art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999; (III) a controvérsia se refere à possibilidade de atos de movimentação que não tenham essencialmente conteúdo decisório ou apuratório serem suficientes para interromper o fluxo do prazo da prescrição intercorrente no bojo do processo administrativo sancionador.
A parte agravada apresentou impugnação às fls. 562/566.
É O RELATÓRIO.
Melhor compulsando os autos, exercendo o juízo de retratação facultado pelos arts. 1.021, § 2º, do CPC e 259, § 3º, do RISTJ, reconsidero a decisão agravada, tornando-a sem efeito, passando novamente à análise do recurso:
Trata-se de agravo manejado por Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - Ibama contra decisão que não admitiu recurso especial, este interposto com fundamento no art. 105, III, a e c, da CF, desafiando acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim ementado (fls. 432/433):
APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AUTO DE INFRAÇÃO. IBAMA. PROCESSO ADMINISTRATIVO PARALISADO POR PRAZO SUPERIOR A TRÊS ANOS. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. CONFIGURADA. AUSÊNCIA DE CAUSA INTERRUPTIVA. MP 928/2020. SUSPENSÃO DOS PRAZOS. COVID-19. RECURSO DESPROVIDO.
1. A Lei nº 9.873/1999 regulamentou, no âmbito dos processos administrativos federais, as hipóteses de prescrição da pretensão punitiva, que são: a) a prescrição da pretensão punitiva propriamente dita (art. 1º, caput) e b) a prescrição da pretensão punitiva intercorrente (art. 1º, § 1º). Já, o art. 2º, da referida lei, elencou as hipóteses de interrupção da prescrição.
2. Analisando o processo administrativo, no presente caso, verifica-se que houve a prescrição intercorrente, uma vez que, após a manifestação instrutória de 1ª instância e a publicação de edital para apresentação de alegações finais até o Relatório Circunstanciado, houve apenas despachos de encaminhamentos entre setores internos do IBAMA, ou seja, transcorreram mais de 3 anos sem a prática de qualquer ato que importasse em interrupção do prazo prescricional.
3. Conforme entendimento deste Tribunal, não é qualquer despacho que interrompe a prescrição intercorrente, mas somente aqueles que importem em apuração da infração, ou seja, os despachos de mero encaminhamento ou de certificação do estado do processo administrativo não obstam o curso do prazo prescricional. Precedentes.
4. Mesmo considerando a suspensão estabelecida pela MP 928/2020, que vigorou por 120 dias (entre 23/03/2020 e 20/07/2020 - em decorrência do regime de urgência resultante da pandemia da COVID-19), resta configurada a prescrição intercorrente no presente caso, dado o lapso temporal decorrido antes e após a retomada dos prazos fatais outrora suspensos.
5. Recurso desprovido.
6. Honorários advocatícios majorados em grau recursal em 1% (um por cento) do valor da causa (art. 85, § 11º do CPC/2015).
Nas razões do recurso especial, a parte agravante aponta, além do dissídio jurisprudencial, violação ao art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999, ao argumento de que a expressão “pendente de julgamento ou despacho” não comporta restrição quanto ao conteúdo do despacho, razão pela qual qualquer ato de movimentação processual interrompe a prescrição intercorrente, e não apenas aqueles de natureza decisória ou apuratória. Acrescenta que a prescrição intercorrente visa sancionar a inércia administrativa, de modo que a prática de atos ordinatórios rompe o estado de paralisação. Aduz, ainda, a especialidade do art. 1º, § 1º, em relação ao art. 2º da mesma lei, sustentando que o primeiro regula integralmente a prescrição intercorrente e não pode ser limitado pelo segundo.
Foram ofertadas contrarrazões às fls. 496/506.
É O RELATÓRIO. SEGUE A FUNDAMENTAÇÃO.
A irresignação merece acolhida.
Com efeito, observa-se dos autos que o Tribunal de origem, ao constatar a ocorrência da prescrição intercorrente, o fez com base nos seguintes fundamentos (fls. 428/429):
Entretanto, verifica-se que, após a manifestação instrutória de 1ª instância, em 13/11/2017 (ID 419586378 - fls. 17/18) e a publicação de edital para apresentação de alegações finais, em 17/11/2017, até o Relatório Circunstanciado (ID 419586384 - fls. 07/10), em 22/04/2021, houve apenas despachos de encaminhamentos entre setores internos do IBAMA, ou seja, o processo administrativo ficou paralisado por mais de três anos sem a prática de qualquer ato inequívoco que importasse na apuração do fato.
Ademais, conforme entendimento deste Tribunal, não é qualquer despacho que interrompe a prescrição intercorrente, mas somente aqueles que importem em apuração da infração, ou seja, os despachos de mero encaminhamento ou de certificação do estado do processo administrativo não obstam o curso do prazo prescricional. Nesse sentido:
[...]
Portanto, constatou-se que, por mais de três anos, nenhuma diligência apta à interrupção do prazo prescricional (art. 2° da Lei n° 9.873/99) foi adotada no procedimento administrativo em análise, justificando, assim, a incidência da prescrição intercorrente prevista no art. 1°, § 1°, da Lei n° 9.873/99, para desconstituir o auto de infração.
Trata-se, no entanto, de entendimento que não se coaduna com a mais recente jurisprudência da Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, a qual, por ocasião do julgamento do REsp n. 2.223.324//MT, Relator para o acórdão o Min. Gurgel de Faria, firmou compreensão no sentido de que "A prática de despachos de impulsionamento legalmente previstos afasta a paralisação do feito e, por conseguinte, a ocorrência da prescrição intercorrente."
Na oportunidade, restou esclarecido que:
Acerca da natureza do ato interruptivo apto a afastar a ocorrência da prescrição intercorrente, examinando sistematicamente os dispositivos da lei, entendo que a exigência prevista no art. 2º, II, da Lei n. 9.873/1999 (ato inequívoco que importe em apuração do fato) cuida da interrupção da prescrição punitiva e, por isso, não se confunde com o instituto da prescrição intercorrente previsto no art. 1º, § 1º, do mesmo diploma.
Diferentemente do previsto para a prescrição punitiva, quanto à prescrição intercorrente, o legislador não menciona a ausência de atos de apuração, mas cita apenas a ausência de despachos ou do julgamento como situação apta a ocasionar a paralisação do processo.
Sob esse prisma, convém perquirir se despachos de efetivo encaminhamento ou impulsionamento do feito expressam os "despachos" aptos a afastar a paralisação do feito, na forma prevista no § 1º do art. 1º da lei.
Ora, como declinado pelo eminente Ministro relator, o fenômeno da prescrição intercorrente pressupõe a inércia da Administração.
Na minha compreensão, por processo paralisado entende-se aquele em que não há despachos ou em que os atos praticados (ainda que por despachos) são meramente protelatórios (ex.: certificações vazias do tipo "aguardando providências", encaminhamentos ao arquivo sem fundamento, remessas para digitalização sem relação com o andamento, movimentações infundadas e sem caminhar o processo para uma solução).
Já processos em andamento seriam aqueles em que são proferidos despachos previstos em lei e necessários ao regular desenvolvimento do feito (ex.: encaminhamento à Procuradoria para parecer, relatórios de instrução exigidos em norma, etc.).
A prática de despachos de impulsionamento legalmente previstos afasta a paralisação do feito e, por conseguinte, a ocorrência da prescrição intercorrente.
Nesse contexto, entendo que a interpretação conjunta dos arts. 1º, § 1º e 2º, II, ambos da Lei n. 9.873/1999, permite a compreensão de que as hipóteses de interrupção da prescrição punitiva quinquenal (arts. 1º, caput, e 2º) são distintas e não se aplicam à prescrição intercorrente trienal (art. 1º, § 1º), como defendido pela autarquia/recorrente.
Com base nessa premissa, é possível assentar as seguintes teses sobre o tema em debate:
a) não se exige a prática de atos tendentes à apuração da infração para fins de interrupção do prazo prescricional intercorrente;
b) decisões e despachos proferidos com base na legislação e voltados à decisão final obstam a prescrição intercorrente;
c) configura paralisação processual apenas a ausência de despachos ou de julgamentos ou a prática de atos sem previsão legal e sem aptidão para impulsionar o procedimento administrativo, e
d) despachos de impulsionamento processual previstos em lei afastam a paralisação do feito.
Confira-se, em reforço, a ementa do julgado:
PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. RECONVENÇÃO. REQUISITOS. VERIFICAÇÃO. REEXAME DO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO. INVIABILIDADE. MULTA POR INFRAÇÃO AO MEIO AMBIENTE. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. DESPACHO INTERRUPTIVO. NATUREZA JURÍDICA. DEFINIÇÃO.
1. É inviável, em sede de recurso especial, o reexame da presença dos pressupostos de admissibilidade de demanda reconvencional, haja vista a necessidade de incursão em matéria de conteúdo fático-probatório (Súmula 7 do STJ).
2. A interpretação do art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999, na busca por identificar o alcance normativo da expressão "despacho" inserida naquele preceptivo legal, encerra a análise de matéria eminentemente de direito e não demanda o revolvimento do acervo fático-probatório dos autos.
3. A jurisprudência do STJ tem exigido que os atos praticados em processos administrativos sancionatórios tenham "conteúdo apuratório" para afastar a prescrição intercorrente, como, no caso, entendeu a Corte Regional, porém é possível identificar certa confusão conceitual nos julgados que envolvem a matéria.
4. A interpretação conjunta das disposições do art. 1º, caput e §§1º e 2º, e dos arts. 1º-A e 2º, da Lei n. 9.873/1999, permite a identificação de três modalidades de prescrição: a) o art. 1º-A do diploma legal citado trata do prazo prescricional para pretensão executória (da multa ambiental, na hipótese); b) o art. 1º, caput, e o art. 2º do diploma legal tratam da prescrição da pretensão punitiva (quinquenal), que se interrompe, entre outros casos, com a prática de atos voltados à apuração do fato (inciso II) e c) o art. 1º, § 1º, cuida da prescrição intercorrente (trienal), que se consuma quando o processo fica "paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho".
5. Acerca da natureza do ato interruptivo apto a afastar a ocorrência da prescrição intercorrente, a análise sistemática dos aludidos dispositivos da lei conduz ao entendimento de que a exigência prevista no art. 2º, II, da Lei n. 9.873/1999 (ato inequívoco que importe em apuração do fato) cuida da interrupção da prescrição punitiva e, por isso, não se confunde com o instituto da prescrição intercorrente previsto no art. 1º, § 1º, do mesmo diploma.
6. Diferentemente do previsto para a prescrição punitiva, quanto à prescrição intercorrente, o legislador não menciona a ausência de atos de apuração, mas cita apenas a ausência de despachos ou do julgamento como situação apta a ocasionar a paralisação do processo.
7. Considerando que o fenômeno da prescrição intercorrente pressupõe a inércia da Administração, por processo paralisado entende-se aquele em que não há despachos ou em que os atos praticados (ainda que por despachos) são meramente protelatórios (ex.: certificações vazias do tipo "aguardando providências", encaminhamentos ao arquivo sem fundamento, remessas para digitalização sem relação com o andamento, movimentações infundadas e sem impulsionar o processo para uma solução).
8. Os processos em andamento, por sua vez, dizem respeito àqueles em que são proferidos despachos previstos em lei e necessários ao regular desenvolvimento do feito (ex.: encaminhamento à Procuradoria para parecer, relatórios de instrução exigidos em norma etc.).
9. A prática de despachos de impulsionamento legalmente previstos afasta a paralisação do feito e, por conseguinte, a ocorrência da prescrição intercorrente.
10. A interpretação conjunta do art. 1º, § 1º e do art. 2º, II, ambos da Lei n. 9.873/1999, permite a compreensão de que as hipóteses de interrupção da prescrição punitiva quinquenal (arts. 1º, caput, e 2º) são distintas e não se aplicam à prescrição intercorrente trienal (art. 1º, §1º), como defendido pela autarquia/recorrente.
11. Na hipótese, a Corte Regional pronunciou a ocorrência da prescrição intercorrente porque, no bojo do feito administrativo, foi proferido despacho "em repetição do anterior", o que evidenciava "mais uma tentativa de afastar a prejudicial do que um impulso no processo de apuração".
12. Como a incursão no acervo do procedimento administrativo trazido aos autos com o fito de afastar a inércia da administração pública esbarra no óbice inserto no enunciado da Súmula 7 desta Corte, devem os autos retornar ao Tribunal Regional para a reavaliação da ocorrência da prescrição intercorrente, à luz das diretrizes acima estabelecidas.
13. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido em parte.
(REsp n. 2.223.324/MT, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, relator para acórdão Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 16/12/2025, DJEN de 6/3/2026.)
Todavia, não sendo possível, na presente via especial de julgamento, a incursão no acervo do procedimento administrativo para verificar o conteúdo dos atos praticados pela Administração Pública, faz-se impositiva a determinação de retorno dos autos à instância ordinária, em ordem a que seja novamente julgado o recurso de apelação, desta feita à luz da jurisprudência deste Sodalício a respeito da matéria jurídica em debate.
ANTE O EXPOSTO, reconsidero a decisão de fls. 545/549, tornando-a sem efeito. Ademais, conheço do agravo para dar provimento ao recurso especial, nos termos da fundamentação supra.
Publique-se.
Relator SÉRGIO KUKINA
