APP em reservatório de UHE e aplicação retroativa do art. 62 do Novo Código Florestal

REsp 2231577/SP (2025/0329397-6) RELATOR : MINISTRO SÉRGIO KUKINA RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL RECORRIDO : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA RECORRIDO : UNIÃO RECORRIDO : CESP COMPANHIA ENERGÉTICA DE SÃO PAULO ADVOGADOS : ADRIANA ASTUTO PEREIRA - RJ080696 PEDRO ACIOLI WERNER - RJ166030 PATRICIA MENDANHA DIAS - MG158434 LUCIANA MARIA GIL FERREIRA - SP268496 RECORRIDO : RIO PARANÁ ENERGIA S/A ADVOGADOS : ALEXANDRE ABBY - RJ134676 LAURA FANUCCHI - SP374979 MARIANA FERNANDES MIRANDA - SP345673 FREDERICO CARVALHO RABELO - SP453574 RECORRIDO : MUNICÍPIO DE TRÊS FRONTEIRAS ADVOGADO : WINNIE ADRIANA GONÇALVES ARAUJO - SP323442 RECORRIDO : FRANCISCA LOPES NOBRE RECORRIDO : ANTONIO BARBOSA NOBRE ADVOGADO : GUSTAVO ANTONIO NELSON BALDAN - SP279980 DECISÃO Trata-se de recurso especial manejado por Ministério Público Federal com fundamento no art. 105, III, a e c, da CF, contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 3ª Região, assim ementado (fls. 1.748/1.750): CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. RESERVATÓRIO DA USINA HIDRELÉTRICA DE ILHA SOLTEIRA. CERCEAMENTO DE DEFESA NÃO CONFIGURADO. INCIDÊNCIA DE DISPOSIÇÕES DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL. DELIMITAÇÃO DA EXTENSÃO DA APP. ARTIGO 62 DA LEI Nº 12.651/2012. INEXISTÊNCIA DE DANO AMBIENTAL. HONORÁRIOS PERICIAIS. RECURSOS NÃO PROVIDOS. - O escopo da perícia determinado pelo Juízo a quo foi bastante preciso, no sentido de que a prova pericial deveria ser realizada à luz do parâmetro previsto no art. 62 do Novo Código Florestal (Lei nº 12.651/12), isto é, levando-se em consideração a distância entre o nível operativo normal e a cota máxima maximorum. - O laudo pericial atestou a inexistência de intervenções antrópicas na APP delimitada de acordo com o art. 62 da Lei nº 12.651/12, nos limites da perícia, e elencou que alguns dos quesitos das partes estavam fora do escopo da perícia. - Os quesitos formulados pelo MPF e pelo IBAMA utilizavam para delimitação da APP parâmetro diverso do estabelecido no novo Código Florestal, fora, portanto, do escopo da perícia. - Não se faz necessária a realização de outras provas vez que se discutem fatos comprovados por documentos, sendo que a r. sentença se ateve ao conjunto probatório dos autos, conforme se depreende de seu teor. - Desde 2012 está vigente o novo Código Florestal - Lei nº 12.651/2012, com substanciais alterações no que toca a delimitação das Áreas de Preservação Permanente. - No julgamento das ADIs nº 4.937/DF, 4.902/DF e 4.903/DF, juntamente com a ADC 42/DF, o STF declarou a constitucionalidade do art. 62 do novo Código Florestal, afastando a aplicação automática da tese da vedação do retrocesso para anular as opções validamente eleitas pelo legislador: "O estabelecimento de dimensões diferenciadas da APP em relação a reservatórios registrados ou contratados no período anterior à MP nº 2166-67/2001 se enquadra na liberdade do legislador para adaptar a necessidade de proteção ambiental às particularidades de cada situação, em atenção ao poder que lhe confere a Constituição para alterar ou suprimir espaços territoriais especialmente protegidos (art. 225, § 1º, III). Trata-se da fixação de uma referência cronológica básica que serve de parâmetro para estabilizar expectativas quanto ao cumprimento das obrigações ambientais exigíveis em consonância com o tempo de implantação do empreendimento." - O pronunciamento da Suprema Corte tem eficácia erga omnes e efeito vinculante. O julgamento da Reclamação 38.764, de Relatoria do Ministro Edson Fachin, publicado em 17/06/2020, que teve por objeto v. acórdão deste Tribunal Regional (autos nº 0002737-88.2008.4.03.6106), deixou de aplicar a norma do art. 62 da Lei 12.651/2012, ao argumento de que não alcançaria fatos anteriores à sua vigência. Nele o STF cassou o acórdão proferido, sob o fundamento de que não teria sido observado o quanto decidido na ADI 4903 e na ADC 42. - Fixou a Corte Suprema que, quando menos, no que concerne à incidência do art. 62 do novo Código Florestal, não se aplica a regra do "tempus regit actum"e, portanto, nos reservatórios artificiais de água para geração de energia registrados ou concedidos anteriormente à Medida Provisória 2.166-67, de 24/08/2001, como ocorre com a UHE Água Vermelha e outras, a APP é estabelecida nos termos daquele novo dispositivo, sendo a metragem máxima estabelecida por opção legislativa considerada legítima. - Na situação dos autos, há de ser reconhecida a aplicação das normas do novo Código Florestal, ou seja, da regra trazida pelo art. 62. - O artigo 62 da Lei n. 12.651/2012 estabelece parâmetros diferentes para se aferir a área de preservação permanente nos entornos dos reservatórios artificiais de água destinados à geração de energia ou abastecimento público que tiveram registro ou tenham sido objeto de delegação anteriormente à edição da Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001. - Os parâmetros determinados na nova legislação visam a preservação de uma faixa entre as áreas atingidas pelo nível máximo de água do reservatório, para fins de sua operação normal, e o nível de água mais elevado para o qual a barragem foi projetada, (cota máxima maximorum) de modo que as edificações devem respeitar essa reserva técnica. - O contrato de concessão da UHE de Ilha Solteira é anterior a 2001. - O laudo pericial foi enfático ao assinalar a inexistência de intervenções humanas na APP delimitada à luz do art. 62 da Lei nº 12.651/11. - O Anexo 4 do laudo pericial traz as fotografias da área indicando que na APP compreendida à luz do nível operativo normal (cota 328,00m) e a cota máxima maximorum (cota 329,00m) não havendo edificações ou intervenções humanas que impeçam a regeneração da vegetação nativa. - A propriedade se encontra situada no entorno do reservatório de Ilha Solteira, cuja obra foi concluída há mais de vinte anos. A perícia judicial atesta a inexistência de intervenções humanas na APP e que os limites referentes ao nível operativo e a cota máxima maximorum foram obedecidas. O relatório do IBAMA não foi suficiente para demonstrar que as edificações estariam situadas dentro da faixa considerada como área de preservação permanente e a existência de intervenções antrópicas na faixa da APP, em desacordo com a atual legislação. - Não sendo constatadas intervenções indevidas, não há se falar em determinação para regeneração da área, tampouco em indenização por danos irrecuperáveis, no caso, inexistentes. - O ônus da prova foi invertido em desfavor do proprietário do imóvel e demais corréus, sendo determinado, em despacho saneador, o adiantamento dos honorários periciais, sob pena de preclusão, com advertência de julgamento do processo no estado em que se encontrava. - Não houve impugnação por nenhuma das partes, de modo que preclusa a discussão no atual momento processual. - O C. STJ já se pronunciou no sentido de que a ação civil pública (Lei Federal nº. 7.347/85) e a ação popular (Lei Federal nº. 4.717/65) compõem o microssistema processual coletivo, de modo que a aplicação do Código de Processo Civil é subsidiária, prevalecendo, assim, o regramento específico previsto na legislação especial, motivo pelo qual é cabível a interposição do agravo de instrumento (art. 12 da Lei n.7.347/85 e art. 19, §1º da Lei n. 4.717/65). - Considerando o entendimento firmado pelo STJ no julgamento do REsp nº 1.253.844/SC (Tema 510), correta a r. sentença ao condenar a União ao ressarcimento dos honorários periciais adiantados pelos corréus. - A Primeira Seção do STJ, já se pronunciou no sentido de que, em se tratando de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público, caberá à Fazenda Pública ao qual se encontra vinculado o Parquet arcar com as despesas das perícias requeridas pelo MP, ainda que não seja parte no processo. - Remessa necessária e recursos não providos. Opostos embargos declaratórios, foram rejeitados (fls. 1.882/1.885). A parte recorrente aponta, além de dissídio jurisprudencial, violação aos arts.: I - 6º, caput e § 2º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB (Decreto- Lei n. 4.657/1942), alegando que a tutela ambiental é protegida pelo direito adquirido, "impedindo que leis posteriores menos protetivas incidam sobre fatos ocorridos sob a égide de leis mais protetivas ao meio ambiente" (fl. 1.793). Afirma a necessidade de aplicação do princípio tempus regit actum; II) 2º, b, da Lei n. 4.771/65 c/c o 3º da Resolução CONAMA nº 302/2002, sustentando que esses deveriam incidir no caso concreto, tendo em vista que eram os diplomas normativos vigentes à época da constatação do dano ambiental; III) 62 do novo Código Florestal, afirmando que este não deve ser aplicado a fatos pretéritos. Foram ofertadas contrarrazões às fls. 1.909/1.928; 1.929/1.949. O Ministério Público Federal, na condição de fiscal da lei, opina pelo conhecimento parcial do recurso especial e na parte conhecida, pelo seu provimento (fls. 2.030/2.040). É O RELATÓRIO. SEGUE A FUNDAMENTAÇÃO. A irresignação não merece acolhida. De início, cumpre salientar que não se ignora o entendimento anteriormente consolidado nas Turmas que integram a Primeira Seção do STJ, segundo o qual o novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012) não poderia retroagir para alcançar o ato jurídico perfeito, os direitos ambientais adquiridos e a coisa julgada formada sob a égide da legislação ambiental anterior. Ocorre que o Supremo Tribunal Federal passou adotar posição diversa, reconhecendo que tal compreensão não se coaduna com o decidido no julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade n. 4.937, 4.903 e 4.902, bem como no da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 42, notadamente no que tange à legitimidade constitucional do Poder Legislativo para instituir "regimes de transição entre marcos regulatórios, por imperativos de segurança jurídica [art. 5º, caput, da CRFB] e de política legislativa [arts. 21, XVII, e 48, VIII, da CRFB]". Assim, a jurisprudência da Excelsa Corte firmou-se no sentido de que "a recusa na aplicação imediata do novo Código Florestal ao caso concreto esvaziou a força normativa do dispositivo legal em dissonância com a decisão vinculativa formalizada por esta Suprema Corte no julgamento das ADIs 4.901, 4.902 e 4.903, 4.937" (ARE n. 1.473.967 AgR, Relator(a): Gilmar Mendes, Segunda Turma, julgado em 22/4/2024, processo eletrônico DJe-s/n divulg 24/4/2024, public 25/4/2024). Nesse panorama, o Superior Tribunal de Justiça vem promovendo a revisão de seu entendimento anterior, em prestígio à autoridade da Suprema Corte, passando, então, a confirmar a eficácia retroativa da Lei n. 12.651/2012. A propósito, colhem-se, exemplificativamente, os seguintes julgados: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. APLICAÇÃO RETROATIVA DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL. FATOS PRETÉRITOS. POSSIBILIDADE. CONSTITUCIONALIDADE FIRMADA PELO STF NO JULGAMENTO DAS AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 4.901, 4.902, 4.903 E 4.937 E DA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N. 42. RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DE PRECEDENTE VINCULANTE. 1. Cuida-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra Lúcia Helena Cunha Prado Seixas, Luís Fernando Zanetti Seixas e Maria Regina de Andrade Cunha Prado, alegando que os requeridos são proprietários, sendo a última usufrutuária, de propriedade que não possui conservação ou isolamento das áreas de preservação permanente e tampouco averbação de reserva legal, evidenciando a irregularidade do imóvel rural ante as obrigações ambientais previstas na Lei n. 4.771/1965. 2. Em primeira análise da demanda, decidi pelo provimento do recurso especial, determinando às recorridas a instituição da área de reserva legal à luz da legislação vigente ao tempo da infração ambiental, uma vez que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça possuía compreensão sobre a impossibilidade de aplicação retroativa do art. 15 da Lei n. 12.651/2012, afastando, nesses casos, a autorização para compensação da área de preservação permanente no cômputo da área de reserva legal. 3. Todavia, o Supremo Tribunal Federal julgou procedente reclamação ajuizada contra o mencionado acórdão, determinando que outro fosse proferido, desta feita com observância do entendimento da Excelsa Corte sobre retroatividade das normas previstas na Lei n. 12.651/2012 em relação a fatos anteriores à sua vigência. 4. De fato, a jurisprudência do STF vem se firmando no sentido de que a recusa na aplicação imediata do novo Código Florestal esvazia a força normativa do dispositivo legal e diverge da decisão vinculativa formalizada no julgamento das ADIs n. 4.901, 4.902 e 4.903, 4.937 e da ADC n. 42. 5. Nesse espectro, impõe-se a observância obrigatória dos julgados emanados pelo Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade. Isso porque a persistência de dissensos interpretativos, em desconformidade com os entendimentos sedimentados pelo STF, além de afrontar o dever de coerência do sistema, fomenta a litigiosidade, perpetuando um cenário de instabilidade incompatível com a racionalidade que deve nortear a jurisdição. 6. Assim, em análise do caso concreto, há que se negar provimento ao recurso especial manejado pelo Parquet paulista, mantendo-se as conclusões exaradas pela instância ordinária quanto à plena aplicabilidade do art. 15 do Código Florestal de 2012 e à possibilidade de cômputo das áreas de preservação permanente no cálculo do percentual da reserva legal. 7. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes, para, em juízo de retratação, negar provimento ao recurso especial. (EDcl no AgInt no REsp n. 1.700.760/SP, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 7/10/2025, DJEN de 15/10/2025.) EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ALEGAÇÕES DE VÍCIOS NO ACÓRDÃO EMBARGADO. JULGAMENTO DE RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. APLICAÇÃO RETROATIVA DO ART. 15 DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL (LEI N. 12.651/2012). ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DAS ADIS N. 4.901, 4.902, 4.903 E 4.937 E DA ADC N. 42. OCORRÊNCIA. DECLARAÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 15 DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL IMPÕE SUA APLICAÇÃO IMEDIATA. PROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS. EFEITOS INFRINGENTES. I - Embargos de declaração opostos a acórdão que julgou agravo interno. O recurso foi julgado pela Segunda Turma. II - Opostos embargos de declaração, aponta a parte embargante vícios no acórdão embargado. III - Entrementes o julgamento dos embargos aclaratórios, sobreveio o Ofício (OFSTF n. 00923408/2023), noticiando o julgamento da Reclamação n. 52.671/SP, da relatoria do Ministro André de Mendonça, no sentido de que a não aplicação do Novo Código Florestal ao caso concreto, sob o argumento da irretroatividade, esvazia a força normativa do dispositivo legal e implica recusa à eficácia vinculante das decisões do Supremo Tribunal Federal proferidas nas ADIs 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937 e na ADC 42. 23. Assim, confirmou a liminar e julgou procedente a reclamação "para cassar as decisões reclamadas e determinar que seja observado o entendimento assentado no julgamento da ADC n° 42/DF e das AD Is n° 4.901/DF, n° 4.902/DF, n° 4.903/DF e n° 4.937/DF. Sem honorários, de acordo com o entendimento prevalente na Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal". IV - Impõe-se a observância da referida decisão, ante a imperatividade do comando exarado na referida reclamação, fortalecido pelo fato de se tratar de entendimento firmado pela Suprema Corte, em ação direta de inconstitucionalidade (ADIs n. 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937 e na ADC n. 42), sobrepondo-se ao entendimento deste Corte Superior, em sentido contrário. Nessa perspectiva, merece reforma a decisão e acórdão confirmativo no presente processo. V - Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes, para, em observância do julgado na Reclamação n. 52671/SP, perante o Supremo Tribunal Federal, reconhecer a aplicação retroativa da Lei n. 12.651/2012 e, em consequência, negar provimento ao recurso especial do Ministério Público do Estado de São Paulo e da Sociedade Pró Educação, Resgate e Recuperação Ambiental - S.E.R.R.A. (EDcl nos EDcl no AgInt no AREsp n. 1.145.207/SP, Relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 13/8/2025, DJEN de 18/8/2025.) PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. DIREITO AMBIENTAL. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. TRÂNSITO EM JULGADO. APLICAÇÃO RETROATIVA DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL. CUMPRIMENTO DA DECISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NA RECLAMAÇÃO N. 77.831/SP. DECISÕES PROFERIDAS NAS ADI'S 4.901, 4.902, 4.903 E 4.937 E NA ADC 42. RETROATIVIDADE DAS NORMAS PREVISTAS NA LEI N. 12.651/2012. IMEDIATA EFICÁCIA DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL. REGULARIZAÇÃO DO IMÓVEL NOS TERMOS DAS NOVAS NORMAS ESTABELECIDAS. AGRAVO PROVIDO. 1. A Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça manteve decisão do então relator, Ministro Herman Benjamin, para negar provimento ao agravo interno dos particulares, destacando sua jurisprudência no sentido de que a aplicação do novo Código Florestal se realiza respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada (art. 6º, caput, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro), em harmonia, quanto a fatos pretéritos, com o princípio tempus regit actum. 2. O Supremo Tribunal Federal, por sua vez, julgou procedente Reclamação ajuizada pelos ora agravantes, tendo pontuado que a questão atinge a retroatividade das normas previstas na Lei 12.651/2012 em relação a fatos anteriores à sua vigência, admitindo-se a imediata eficácia do novo Código Florestal para fins de permitir, ao proprietário, adequar-se a partir das novas normas estabelecidas, e não com base no que determinava a legislação revogada. 3. Assim, em cumprimento à decisão proferida na Reclamação n. 77.831/SP, reconheço a retroatividade das normas previstas na Lei n. 12.651/2012 em relação a fatos anteriores à sua vigência, de modo a admitir a imediata eficácia do novo Código Florestal para fins de permitir que os proprietários providenciem a regularização do imóvel nos termos das novas normas estabelecidas e não com base no que determinava a legislação revogada. 4. Agravo interno a que se dá provimento, em juízo de retratação, para que sejam restabelecidos os termos do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. (AgInt no REsp n. 2.032.681/SP, Relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Segunda Turma, julgado em 18/6/2025, DJEN de 26/6/2025.) Diante desse contexto, inexiste razão para o acolhimento das razões recursais, devendo permanecer hígidas as conclusões adotadas pela instância ordinária, a qual, em estrita observância à jurisprudência do STF, solucionou a controvérsia dos autos a partir das seguintes premissas fáticas e jurídicas (fls. 1.757/1.759): Na situação dos autos, há de ser reconhecida a aplicação das normas do novo Código Florestal, ou seja,da regra trazida pelo art.62. A presente ação civil pública objetiva a restauração do equilíbrio ecológico em virtude da ocorrência de danos ao meio ambiente, ocasionados por interferência em área de preservação ambiental. Tais danos decorrem de intervenção não autorizada impedindo a regeneração natural da vegetação em área de APP, às margens do reservatório de UHE Ilha Solteira. O artigo 62 da Lei n. 12.651/2012 estabelece parâmetros diferentes para se aferir a área de preservação permanente nos entornos dos reservatórios artificiais de água destinados à geração de energia ou abastecimento público que tiveram registro ou tenham sido objeto de delegação anteriormente à edição da Medida Provisória no 2.166-67, de 24 de agosto de 2001. Os parâmetros determinados na nova legislação visam a preservação de uma faixa entre as áreas atingidas pelo nível máximo de água do reservatório, para fins de sua operação normal, e o nível de água mais elevado para