APP de reservatório de UHE e aplicação do art. 62 do Código Florestal — marco temporal e intervenções futuras

REsp 2212666/SP (2025/0166306-9) RELATOR : MINISTRO FRANCISCO FALCÃO RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL RECORRENTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL RECORRIDO : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA RECORRIDO : SANDRA FIORILLI ASSUNÇÃO ADVOGADO : ACÁCIO MARTINS LOPES - SP147755 RECORRIDO : CESP COMPANHIA ENERGÉTICA DE SÃO PAULO ADVOGADO : ADRIANA ASTUTO PEREIRA - SP389401 RECORRIDO : MUNICÍPIO DE SANTA ALBERTINA ADVOGADO : SILMARA PORTO PENARIOL - SP190786 RECORRIDO : RIO PARANÁ ENERGIA S/A ADVOGADOS : LAURA FANUCCHI - SP374979 MARIANA FERNANDES MIRANDA - SP345673 ALEXANDRE ABBY - SP303656S SOFIA DINIZ HOSNI - SP489620 RECORRIDO : UNIÃO DECISÃO Na origem, o Ministério Público Federal (MPF) ajuizou ação civil pública contra Sandra Fiorilli Assunção, Sinvaldo Carneiro Assunção, Companhia Energética de São Paulo (CESP), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) e o Município de Santa Albertina/SP, objetivando a delimitação de Área de Preservação Permanente (APP) do imóvel objeto da lide; a recuperação da APP, mediante retirada de edificações e impermeabilizações existentes, para viabilizar subsequente reflorestamento; à condenação dos órgãos ambientais a exercerem efetivamente o poder de polícia, mediante interrupção ou interdição de quaisquer atividades vedadas em APP; à condenação dos réus ao pagamento de indenização; e a rescisão do contrato de concessão para exploração da Usina Hidrelétrica (UHE) de Ilha Solteira. A sentença julgou improcedente os pedidos e condenou a União ao ressarcimento dos honorários periciais adiantados (fl. 1553). O Tribunal Regional Federal da 3ª Região, em sede de remessa necessária e apelações, manteve a sentença incólume, conforme ementa a seguir reproduzida (fl. 1907): DIREITO AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE DO RESERVATÓRIO DA USINA HIDRELÉTRICA DE ILHA SOLTEIRA. LIMITES DEFINIDOS NA FORMA DO ART. 62 DO CÓDIGO FLORESTAL. PROVA PERICIAL QUE DEMONSTROU A INEXISTÊNCIA DE INTERVENÇÃO NA APP: IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. HONORÁRIOS PERICIAIS ADIANTADOS PELO CORRÉU PESSOA FÍSICA. RESSARCIMENTO DEVIDO PELA UNIÃO. 1. Trata-se de ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal fundada na possível ocorrência de dano ambiental na área de preservação permanente do entorno do reservatório d’água da Usina Hidrelétrica de Ilha Solteira. As preliminares de nulidade da decisão saneadora e do laudo pericial têm relação direta com a delimitação da extensão da área de preservação permanente e, portanto, confundem-se com o mérito da causa e com ele serão analisadas. 2. Há no atual Código Florestal dois regramentos distintos para fixação da área de preservação permanente no entorno dos reservatórios d’água artificiais de usinas hidrelétricas, a saber: (i) aplica-se a regra do art. 62 àqueles que “foram registrados ou tiveram seus contratos de concessão ou autorização assinados anteriormente à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001” e (ii) aplica-se a regra do art. 5°, caput, às demais hipóteses. 3. A extensão da área de preservação permanente varia de acordo com a data do registro ou do contrato de concessão e autorização. Mas, uma vez definida a extensão da área de preservação permanente, ela é válida tanto para intervenções pretéritas quanto para intervenções futuras, uma vez que não há fundamento legal para essa pretensa distinção. 4. Não consta dos autos a data exata da concessão da Usina Hidrelétrica de Ilha Solteira, mas é certo que ela é anterior à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001. Aplicável ao caso, portanto, a regra do art. 62 do atual Código Florestal, de sorte que a faixa da Área de Preservação Permanente será a distância entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum. 5. Demonstrado por prova pericial que não houve intervenções na área de preservação permanente, correta a sentença de improcedência do pedido. 6. O art. 18 da Lei n° 7.347/1985 exige a comprovação de má-fé da parte autora para sua condenação em honorários de advogado, custas e despesas processuais, mas não para a condenação ao ressarcimento de honorários periciais adiantados pela parte adversa. 7. Correta a sentença ao condenar a União ao ressarcimento de honorários periciais adiantados pelo corréu pessoa física. Tema Repetitivo n° 510 e precedente do Superior Tribunal de Justiça. 8. Apelações e reexame necessário não providos. Os embargos de declaração opostos pela União, IBAMA e MPF, foram todos eles rejeitados (fls. 2301-2037). Irresignada, a União interpôs recurso especial (fls. 2038-2042), com fundamento no art. 105, III, a, da Constituição Federal, alegando a violação do art. 1.022, I e II do CPC/2015, porquanto o Tribunal de origem não enfrentou questões essenciais ao julgamento da lide no tocante à ofensa ao disposto nos art. 18 da Lei n. 7.347/1985 e art. 87 do CPC, atinentes à condenação ao pagamento de honorários periciais. Aponta a violação do art. 18 da Lei n. 7.347/1985 e do art. 87 do CPC, uma vez que os dispositivos preveem que não haverá condenação em honorários periciais, salvo se comprovada má-fé, e, se mantida a condenação, deveria haver o rateio proporcional das despesas entre todos os litisconsortes ativos. Por sua vez, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA também interpôs recurso especial (fls. 2043-2064), fundamentado no art. 105, III, alíneas a e c do permissivo constitucional, alegando a ofensa aos arts. 489, §1º, 1.022, II, parágrafo único do CPC, afirmando a ocorrência de negativa de prestação jurisdicional, pelo não enfrentamento das questões suscitadas nos embargos de declaração, "Especificamente, não foi apreciada a tese de que a correta interpretação da norma jurídica contida no art. 62 da Lei nº 12.651/2012 levará à conclusão de que existe um marco temporal para sua incidência apenas às áreas com intervenções pré-existentes, já consolidadas, não podendo ser extensivo a intervenções humanas posteriores, as quais deverão observar a faixa de APP fixada no licenciamento ambiental, em razão desta norma representar uma disposição transitória da referida lei." (fl. 2051). Aponta que "Ao longo da tramitação processual e, em especial, em seu recurso de apelação, a autarquia defende que a aplicação do artigo 62 da Lei n. 12.651./2012 se limita às "áreas consolidadas" nos termos da lei, e pressupõe a fixação de um marco temporal, tendo defendido, como tese principal, que este marco fosse a data de 22/07/2008, ou então, subsidiariamente, que ao menos fosse utilizada como referência a data da entrada em vigor do novo Código Florestal, qual seja, 28/05/2012. (...) não questiona a constitucionalidade do artigo 62 da Lei n. 12.651/2012 e tem pleno conhecimento do entendimento consolidado pelo E. STF no julgamento da ADI nº 4.903 e da ADPF n° 747; porém, postula que a aplicação da norma jurídica seja feita em harmonia com os demais dispositivos da Lei n. 12.651/2012, a partir de uma interpretação sistemática, teleológica e considerando sua localização topológica no texto legal ("Capítulo XIII - Disposições Transitórias" e "Seção II - Das Áreas Consolidadas em Áreas de Preservação Permanente")." (fl. 2051-2052). Aduz a violação aos arts. 3º, IV, 4º, III, 5º, 8º, §4º, e 62 da Lei n. 12.651/2012, uma vez que o acórdão recorrido "utilizou o artigo 62 do Novo Código Florestal de forma permanente e irrestrita, sem qualquer ressalva e sem definir um limite temporal para regularização das intervenções humanas consolidadas em área de APP. O dispositivo foi utilizado como parâmetro normativo para a delimitação da Área de Preservação Permanente - APP no imóvel objeto da lide (localizado no entorno da UHE de Ilha Solteira), sem que tenha havido qualquer ressalva no sentido de restringir a sua aplicação às intervenções pre-existentes e à definição de um marco temporal." (fl. 2055). Defende que resta "definir expressamente qual seria o marco temporal para fins de consolidação das atividades antrópicas em APP, tendo em vista que o artigo 62 do Código Florestal não é expresso nesse sentido." (fl. 22057). Por fim, aponta o dissídio jurisprudencial do acórdão recorrido com julgado do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, no sentido de que "o art. 62 do Código Florestal é aplicável tão somente para evitar demolições, sem, no entanto, ter o condão de possibilitar novas edificações, ainda que seja além da cota máxima maximorum”, e não como fixação de uma nova APP que permitiria novas construções além da cota máxima maximorum, invadindo a APP fixada no Licenciamento do Empreendimento." (fl. 2063). O Ministério Público Federal - MPF também interpõe recurso especial (fls. 2111-2131), no qual aponta que o acórdão recorrido diverge da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) quanto à aplicação temporal do Código Florestal, pois, embora o Supremo Tribunal Federal (STF) tenha reconhecido a constitucionalidade do art. 62 da Lei n. 12.651/2012 em controle concentrado (ADI 4.903 e ADC 42), isso não autoriza sua aplicação retroativa para legitimar intervenções pretéritas em APP e para reduzir o patamar de proteção ambiental estabelecido pela legislação anterior e pelas Resoluções CONAMA. Aponta a violação do art. 62 a Lei n. 12.651/2012, uma vez que o Tribunal de origem, ao aplicar o dispositivo após o ajuizamento da ação e para fatos pretéritos, reduziu indevidamente a proteção da APP e afastou medidas de reparação integral, contrariando precedentes do STJ que vedam a aplicação do Novo Código Florestal a ações e fatos anteriores, em respeito aos princípios tempus regit actum e à vedação ao retrocesso ambiental. Sustenta que deve prevalecer o princípio tempus regit actum e a vedação ao retrocesso ambiental, de modo que os fatos e a ação civil pública, anteriores à vigência do Novo Código Florestal, devem ser julgados pelos parâmetros do regime vigente à época, notadamente a Lei n. 4.771/1965 e as Resoluções CONAMA n. 4/1985 e n. 302/2002, que estabeleciam faixas de proteção no entorno de reservatórios artificiais. Nessa linha, destaca a orientação do STJ, segundo a qual “o novo Código Florestal não pode retroagir para atingir o ato jurídico perfeito, os direitos ambientais adquiridos e a coisa julgada, tampouco para reduzir de tal modo e sem as necessárias compensações ambientais o patamar de proteção” (AgInt no AgInt no AREsp 850.994/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques), bem como que “permitir o cômputo de área de preservação permanente para instituição de área de reserva legal descaracteriza o regime de proteção” (AgInt no REsp 1.717.198/SP, Rel. Min. Gurgel de Faria). Foram apresentadas contrarrazões (fls. 2111-2243), tendo o Tribunal de origem admitido os recursos do MPF e do IBAMA e inadmitido o da União (fls. 2244-2251). Instado, o Ministério Público Federal opinou "pelo parcial conhecimento do recurso especial do IBAMA para, na parte conhecida, dar-lhe provimento; pelo conhecimento e provimento do recurso especial do MPF (fl. 2288). É o relatório. Decido. Tendo em vista tratar-se de recursos interpostos em face do mesmo acórdão recorrido, ambos buscando a reforma do quanto nele deliberado, e constatada a similaridade das razões e fundamentações recursais, os apelos nobres serão analisados deforma conjunta no que forem idênticas as insurgências dos recorrentes. Para a certeza das coisas – é esta a letra do acórdão recorrido, transcrita no que interessa à espécie (fls. 1900-1903): [...] Da extensão da área de preservação permanente A matéria está assim disciplinada pelo atual Código Florestal: [...] No julgamento conjunto da ADC 42/DF e das ADI 4901/DF, ADI 4902/DF, ADI 4903/DF e ADI 4937/DF, o Supremo Tribunal Federal decidiu pela constitucionalidade do art. 62 do Código Florestal, ocasião em que firmou a seguinte tese: [...] Com isto, não prevalecem as alegações de inconstitucionalidade do referido dispositivo. Dito isto, registro que há no atual Código Florestal dois regramentos distintos para fixação da área de preservação permanente no entorno dos reservatórios d’água artificiais de usinas hidrelétricas, a saber: (i) aplica-se a regra do art. 62 àqueles que “foram registrados ou tiveram seus contratos de concessão ou autorização assinados anteriormente à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001” e (ii) aplica-se a regra do art. 5°, caput, às demais hipóteses. Dito de outro modo, a extensão da área de preservação permanente varia de acordo com a data do registro ou do contrato de concessão e autorização. Mas, uma vez definida a extensão da área de preservação permanente, ela é válida tanto para intervenções pretéritas quanto para intervenções futuras, uma vez que não há fundamento legal para essa pretensa distinção. Tampouco o fato de o art. 62 do atual Código Florestal estar inserto em capítulo intitulado “Disposições Transitórias” permite chegar a tal conclusão. Na verdade, o legislador posicionou a norma dentre as disposições transitórias porque, de fato, ela se destina a disciplinar as áreas de preservação permanente de reservatórios cujo registro ou contrato de concessão e autorização sejam anteriores a determinada data, mas não previu que, para intervenções futuras nessas áreas, seria preciso observar qualquer outra norma. E, diga-se uma vez mais, a adoção dos critérios constantes do art. 62 é constitucional, conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal. Desta forma, e com as devidas vênias a quem adota entendimento diverso, tenho que não é possível aplicar uma regra para intervenções pretéritas e outra para intervenções futuras em área de preservação permanente, por ausência de previsão legal. Portanto, fica rejeitado o pedido recursal subsidiário de adoção das datas de 22/07/2008 ou de 28/05/2012 como marcos temporais para fins de determinação de regularização de intervenções antrópicas consolidadas e de proibição de intervenções futuras. No caso concreto, não consta dos autos a data exata da concessão da Usina Hidrelétrica de Ilha Solteira, mas é certo que ela é anterior à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001. [...] Aplicável ao caso, portanto, a regra do art. 62 do atual Código Florestal, de sorte que a faixa da Área de Preservação Permanente será a distância entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum. No caso dos autos, foi realizada prova pericial que constatou que não houve intervenção na área de preservação permanente, cuja extensão foi definida na forma do art. 62 do atual Código Florestal. [...] De rigor a rejeição das teses de nulidade do laudo pericial aventadas pelo MPF e pelo IBAMA, porquanto todas dizem com a extensão da área de preservação permanente a ser considerada no caso concreto. Do mesmo modo, os quesitos apontados pelo IBAMA como não respondidos no laudo pericial só seriam relevantes se sua tese de direito tivesse sido adotada, mas foi ela fundamentadamente rejeitada em sentença, que ora mantenho. E o tão só fato desses quesitos não terem sido formalmente rejeitados pelo juízo a quo não obriga o perito a respondê-los, dada sua irrelevância para o deslinde da causa. Desta forma, demonstrado por prova pericial que não houve intervenções na área de preservação permanente, correta a sentença de improcedência do pedido. [...] A respeito da alegada violação dos arts. 489, § 1º, I ao VI, e 1.022, I e II, do CPC, não se vislumbra pertinência na alegação do IBAMA, tendo o julgador dirimido a controvérsia tal qual lhe fora apresentada, em decisão devidamente fundamentada, sendo a irresignação do recorrente evidentemente limitada ao fato de estar diante de decisão contrária a seus interesses, o que não viabiliza o referido recurso declaratório. Da análise dos autos, não se vislumbra omissão no acórdão recorrido, uma vez que o Tribunal de origem, ao analisar a lide, concluiu que "e com as devidas vênias a quem adota entendimento diverso, tenho que não é possível aplicar uma regra para intervenções pretéritas e outra para intervenções futuras em área de preservação permanente, por ausência de previsão legal" (fl. 1902). Ademais, "a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica no sentido de que não incorre em negativa de prestação jurisdicional o julgador que, mesmo sem ter examinado individualmente cada um dos argumentos trazidos pelo vencido, adota fundamentação suficiente para decidir de modo integral a lide, apenas não acatando a tese defendida pela parte recorrente." (AgInt no AREsp n. 2.360.185/RJ, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 11/3/2024, DJe de 7/5/2024.) Descaracterizada a alegada omissão, tem-se de rigor o afastamento da violação dos mencionados artigos processuais, conforme pacífica jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça: AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. EMBARGOS DE TERCEIRO. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. ART. 1.022 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. ART. 489 DO CPC. FUNDAMENTAÇÃO PER RELACIONEM. ADMISSIBILIDADE. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO DO RECURSO. SÚMULA Nº 284/STF. 1. Não há falar em negativa de prestação jurisdicional se o tribunal de origem motiva adequadamente sua decisão, solucionando a controvérsia com a aplicação do direito que entende cabível à hipótese, apenas não no sentido pretendido pela parte. 2. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça admite a técnica da fundamentação per relacionem, pela qual o julgador se vale de motivação contida em ato judicial anterior ou em parecer ministerial como razões de decidir. (...) 4. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp n. 2.137.861/MG, relator Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, julgado em 18/11/2024, DJe de 22/11/2024.) ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA AMBIENTAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE REJEITADA. ALEGADA OFENSA AOS ARTS. 489, § 1º, IV, E 1.022 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. 1. A Corte de origem dirimiu, fundamentadamente, a matéria submetida à sua apreciação, tendo apreciado os temas necessários ao integral deslinde da controvérsia, não havendo omissão, contradição, obscuridade ou erro material, no acórdão recorrido, de modo que deve ser rejeitada a alegada violação aos arts. 489, § 1º, IV, e 1.022, parágrafo único, do CPC. 2. Não se pode confundir decisão contrária ao interesse da parte com ausência de fundamentação ou negativa de prestação jurisdicional. Nesse sentido: AgInt no AREsp 2.372.143/SP, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe de 21/11/2023; EDcl no REsp 1.816.457/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 18/5/2020. 3. Agravo interno improvido. (AgInt nos EDcl no REsp n. 1.914.792/RS, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 22/4/2024, DJe de 25/4/2024.) No caso, não há que se falar em negativa de prestação jurisdicional, pois a parte recorrente busca rediscutir os fundamentos fáticos em que se baseou o acórdão recorrido. Passa-se a analisar os demais argumentos dos recorrentes. Consoante se depreende do acórdão recorrido, quanto à aplicação do art. 62 da Lei n. 12.651/2012, novo Código Florestal, o julgado merece reforma, por se encontrar em dissonância com a jurisprudência desta Corte Superior. De fato, a orientação firmada pela Segunda Turma desta Corte Superior é no sentido que "para os reservatórios artificiais de água destinados à geração de energia ou ao abastecimento público que foram registrados ou tiveram seus contratos de concessão ou autorização assinados anteriormente à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, a faixa da Área de Preservação Permanente é definida na licença ambiental, aplicando-se o art. 62 do Código Florestal apenas para consolidar (dar por regularizadas) as ocupações antrópicas preexistentes a 22/7/2008." (REsp n. 2.141.730/SP, relatora Ministra Maria Thereza de Assis