Multa do IBAMA por operação de linhas de transmissão sem licença válida — proporcionalidade da sanção

REsp 2075703/PE (2023/0165841-0) RELATOR : MINISTRO PAULO SÉRGIO DOMINGUES RECORRENTE : COMPANHIA HIDRO ELÉTRICA DO SÃO FRANCISCO ADVOGADOS : RAQUEL VILELA RIZUTO CADENA - PE024130 LÁZARO OLIVEIRA DA SILVA - PE046121 RECORRIDO : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto pela COMPANHIA HIDRO ELÉTRICA DO SÃO FRANCISCO (CHESF), com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, no qual se insurge contra o acórdão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO assim ementado (fls. 400/401): AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO. LINHAS DE TRANSMISSÃO DE ENERGIA ELÉTRICA. CHESF. LICENÇA DE OPERAÇÃO. RENOVAÇÃO REQUERIDA APÓS O DECURSO DE 09 (NOVE) MESES DO TERMO FINAL PREVISTO. INFRAÇÃO AMBIENTAL CARACTERIZADA. ART. 66 DO DECRETO 6.514/2008. APLICAÇÃO DE MULTA. CRITÉRIOS PORMENORIZADAMENTE DECLINADOS PELO IBAMA. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU VIOLAÇÃO À PROPORCIONALIDADE. APELAÇÃO IMPROVIDA. 1. Apelação interposta pela Companhia Hidroelétrica do São Francisco - CHESF em face da sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos por ela formulados em desfavor do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, apenas para declarar a nulidade do Auto de Infração nº 916800-E, condenando cada uma das partes litigantes ao pagamento de R$ 2.000,00 (dois mil reais) a título de honorários advocatícios sucumbenciais fixados por apreciação equitativa. 2. A importância da preservação do meio ambiente é uma questão que transcende a esfera do indivíduo e da pluralidade de sujeitos que dele hodiernamente desfrutam, projetando-se para o bem-estar das gerações futuras. 3. O art. 225 da Constituição Federal erigiu a fruição de um meio ambiente equilibrado, protegido pelo Poder Público e preservado pela coletividade como direito fundamental que, sendo violado, impõe ao infrator da legislação ambiental o dever de reparar os danos causados, além de sujeitar-se às penalidades previstas na legislação de regência. 4. No caso concreto, a COMPANHIA HIDROELÉTRICA DO SÃO FRANCISCO - CHESF sofreu autuação lavrada pelo INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS com fundamento no disposto no art. 66 do Decreto 6.514/2008, por “fazer funcionar atividade considerada potencialmente poluidora sem licença válida do órgão ambiental competente (Licença de Operação 1066/2012 vencida).” 5. No que se refere aos prazos de licenciamento, o § 4º do art. 14 da Lei Complementar 140/2011 estabelece a antecedência mínima de 120 (cento e vinte) dias para a formulação do requerimento de renovação. 6. A seu turno, a Resolução CONAMA 237/1997 especifica as modalidades de licenças ambientais a serem expedidas pelo Poder Público, fixando os respectivos prazos para análise, além da possibilidade de solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente. 7. A infração ambiental sob enfoque diz respeito ao funcionamento das linhas de transmissão de energia elétrica “LT 500 kV Subestação Luiz Gonzaga-PE / Subestação Milagres-CE”, “LT 230 kV Subestação Bom Nome-PE / Subestação Milagres-CE, Circuitos 1, 2 e 3” e “LT 230 kV Subestação Paulo Afonso-AL / Subestação Bom Nome-PE Circuitos 1, 2 e 3” sem a renovação da Licença de Operação nº 1.066/2012. 8. Conforme consta do Parecer Técnico nº 15/2017-NLA-CE/DITEC-CE/SUPES-CE, o IBAMA emitiu a Licença de Operação (LO) nº 1066/2012 em 06.02.2012, autorizando o funcionamento das linhas de transmissão em tela pelo prazo de 04 (quatro) anos, de sorte que o termo final de validade da licença correspondeu ao dia 06.02.2016. 9. Mesmo diante desse cenário, a própria CHESF reconheceu expressamente no Ofício CHESF nº CE-DMA-068/2016, protocolado junto ao IBAMA em 28.09.2016, que houve falha em seu sistema de alerta sobre os períodos de renovação de licenças, razão pela qual deixou de protocolar seu pedido de renovação da LO nº 1.066/2012 no prazo definido no § 4º do art. 14 da Lei Complementar 140/2011, que era 06.10.2015 - 120 (cento e vinte) antes do implemento do termo final da LO. 10. O Relatório de Atendimento às Condicionantes da LO nº 1.066/2012, embora apresentado ao IBAMA em 28/12/2016, não tem o condão de respaldar a tese defensiva desenvolvida pela CHESF, haja vista que as medidas ali tratadas correspondem às providências solicitadas pelo IBAMA em decorrência da constatação de reiterados descumprimentos das medidas condicionantes especificadas na LO nº 1.066/2012. 11. A prova documental faz transparecer que embora a CHESF tenha demonstrado interesse em renovar a Licença de Operação nº 1.066/2012 em 28 de setembro de 2016, somente apresentou o requerimento formal de renovação da licença em 28/11/2016, ou seja, após o decurso de aproximadamente 09 (nove) meses considerando a data de expiração do licenciamento que ensejou a lavratura do Auto de Infração nº 9166531-E, o que evidencia a prática da conduta infracional descrita no art. 66 do Decreto 6.514/2008, pois manteve as linhas de transmissão em pleno funcionamento sem o devido licenciamento pelo órgão ambiental competente. 12. Conforme muito bem pontuado na sentença recorrida, o grau de culpabilidade da CHESF quanto à infração sob enfoque é elevado, pois o IBAMA demonstrou que chegou a oficiar a interessada em duas oportunidades (Ofícios 02001.010143/2016-11 CGENE/IBAMA e 02007.001433/2016-13 GABIN/CE/IBAMA) informando a respeito da expiração do prazo de validade da licença e da necessidade de apresentação de relatório consolidado de atendimento a condicionantes e execução de programas ambientais, o que não foi observado. 13. Ainda que o sistema de controle de prazos mantido pela CHESF tenha falhado, os atos de comunicação provenientes do IBAMA deixaram-na ciente das medidas administrativas necessárias para garantir a continuidade da transmissão de energia sem qualquer percalço ambiental ou jurídico. 14. No que se refere à dosimetria da penalidade aplicada, é relevante registrar que: 1) o valor total do empreendimento, segundo informado pela própria CHESF por ocasião do requerimento de renovação da LO nº 1.066/2012, é de R$ 35.487.714,00 (trinta e cinco milhões, quatrocentos e oitenta e sete mil, setecentos e quatorze reais); 2) não foram identificadas circunstâncias atenuantes; 3) o empreendedor é reincidente em infrações ao meio ambiente; 4) o empreendimento atinge áreas a regime especial de uso (notadamente áreas de preservação permanente); 5) há histórico de descumprimento de condicionantes pelo empreendedor. 15. O IBAMA declinou pormenorizadamente todos os critérios utilizados para fixar o valor da multa aplicada à CHESF, conforme se extrai do item 6 (Detalhamento das Infrações) do Relatório de Apuração de Infrações Administrativas Ambientais. 16. Como a CHESF não atacou qualquer dos critérios utilizados pelo IBAMA para fixar a multa em R$ 1.500.500,00 (um milhão, quinhentos mil e quinhentos reais), cingindo-se a apenas reputar o valor desproporcional, não se vislumbra qualquer ilegalidade atrelada à fase de dosimetria da penalidade, o que deve garantir a manutenção do montante aplicado. 17. Apelação improvida. Verba honorária sucumbencial devida pela CHESF majorada de R$ 2.000,00 (dois mil reais) para R$ 3.000,00 (três mil reais). A parte recorrente alega violação dos arts. 2º, parágrafo único, inciso IV da Lei 9.784/1999, sustentando que a multa aplicada é desproporcional, ao argumento de que foram lavrados dois autos de infração sobre o mesmo ilícito ambiental e, no entanto, as penalidade aplicadas foram completamente díspares, nos seguintes termos (fl. 422): a) Na primeira autuação (Auto nº 9166531-E), foi aplicada multa no valor de R$ 1.500.500,00 (um milhão, quinhentos mil e quinhentos reais); e b) Na segunda autuação, (Auto nº 9168800-E), houve aplicação de multa no valor de R$ 50.500,00 (cinquenta mil e quinhentos reais). Requer que seja aplicada a multa no valor de R$ 50.500,00 (cinquenta mil e quinhentos reais). Contrarrazões apresentadas às fls. 439/443. O recurso foi admitido na origem (fl. 446). É o relatório. O recurso especial tem origem em ação anulatória ajuizada pela CHESF, visando invalidar os autos de infração aplicados pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), sob a alegação de que as penalidades impostas foram desproporcionais e que houve cumprimento dos requisitos para a renovação da licença de operação das linhas de transmissão de energia elétrica. Ao analisar a apelação da parte ora recorrente, o Tribunal de origem decidiu com a seguinte fundamentação (fls. 398/399): Neste contexto, a CHESF tinha duas obrigações a cumprir. A primeira diz respeito ao saneamento das irregularidades detectadas pelo IBAMA desde o ano de 2015. Vejamos o seguinte trecho do Parecer Técnico nº 15/2017-NLA-CE/DITEC-CE/SUPES-CE (id. 4058300.12998707): “Em 30/03/2015, o NLA/AL, por meio do Parecer n.º 02003.000028/2015-37 NLA/AL/IBAMA, sugeriu o encaminhamento do Processo de Licenciamento à consideração da DILIC, para acompanhamento e análise quanto à renovação da Licença de Operação, tendo em vista o persistente descumprimento de condicionantes da LO nº 1066/2012, bem como a proximidade do prazo de vencimento dessa Licença.” A segunda, por óbvio, corresponde à formalização do requerimento de renovação da LO nº 1.066/2012 com antecedência mínima de 120 (cento e vinte) dias contados da expiração de seu prazo de validade, o que não foi providenciado. Portanto, a prova documental faz transparecer que, embora a CHESF tenha demonstrado interesse em renovar a Licença de Operação nº 1.066/2012 em 28 de setembro de 2016, somente apresentou o requerimento formal de renovação da licença em 28/11/2016, ou seja, após o decurso de aproximadamente 09 (nove) meses considerando a data de expiração do licenciamento que ensejou a lavratura do Auto de Infração nº 9166531-E, o que evidencia a prática da conduta infracional descrita no art. 66 do Decreto nº 6.514/2008, pois manteve as linhas de transmissão em pleno funcionamento sem o devido licenciamento pelo órgão ambiental competente. Conforme muito bem pontuado na sentença recorrida, o grau de culpabilidade da CHESF quanto à infração sob enfoque é elevado, pois o IBAMA demonstrou que chegou a oficiar a interessada em duas oportunidades (Ofícios 02001.010143/2016-11 CGENE/IBAMA e 02007.001433/2016-13 GABIN/CE/IBAMA) informando a respeito da expiração do prazo de validade da licença e da necessidade de apresentação de relatório consolidado de atendimento a condicionantes e execução de programas ambientais, o que não foi observado. Desta forma, ainda que o sistema de controle de prazos mantido pela CHESF tenha falhado, os atos de comunicação provenientes do IBAMA deixaram-na ciente das medidas administrativas necessárias para garantir a continuidade da transmissão de energia sem qualquer percalço ambiental ou jurídico. No que se refere à dosimetria da penalidade aplicada, entendo relevante registrar que: 1) o valor total do empreendimento, segundo informado pela própria CHESF por ocasião do requerimento de renovação da LO nº 1.066/2012, é de R$ 35.487.714,00 (trinta e cinco milhões, quatrocentos e oitenta e sete mil, setecentos e quatorze reais); 2) não foram identificadas circunstâncias atenuantes; 3) o empreendedor é reincidente em infrações ao meio ambiente; 4) o empreendimento atinge áreas a regime especial de uso (notadamente áreas de preservação permanente); 5) há histórico de descumprimento de condicionantes pelo empreendedor. Além disso, o IBAMA declinou pormenorizadamente todos os critérios utilizados para fixar o valor da multa aplicada à CHESF, conforme se extrai do item 6 (Detalhamento das Infrações) do Relatório de Apuração de Infrações Administrativas Ambientais, nos moldes a seguir transcritos: “Para indicar a multa aberta prevista no art. 66, caput foram considerados os quadros do Anexo I da Instrução Normativa - IN Ibama n° 10/2012, alterada pela IN Ibama n° 15/2013. No cálculo do nível de gravidade foram consideradas a motivação e as consequências da infração, conforme os indicadores estabelecidos no Quadro 1 do Anexo I. Há intencionalidade na conduta infracional (Motivação da Infração = 15), haja vista que a CHESF não pode alegar desconhecimento da legislação ambiental, nem tampouco do estabelecido na licença ambiental quanto ao seu prazo de validade, assim como o prazo para pedido de renovação. Em consequência do empreendimento funcionar sem licença válida, os efeitos para o meio ambiente são considerados potenciais, pois ao operar sem ter licença válida, o autuado cerceou o órgão licenciador, da análise dos riscos e impactos ambientais inerentes de sua atividade, não restando outra opção a não ser mensurar da forma ora apresentada. Indicadores: a. Motivação da infração: intencional (15) b. Consequência para o meio ambiente: potencial (5) c. Consequência para a saúde pública: não houve (0) Nível de gravidade: Nível = a+ b+ c = 20 (Nível A). Para a indicar a sansão de multa à empresa o Quadro 3 do Anexo I da IN n° 10/2012, alterado pela IN nº 15/2013, para Nível A e porte grande, permite uma variação de 0,5% até 15% do teto para o enquadramento proposto (art. 66 do Decreto n° 6.514/2008 - R$ 10.000.000,00), somado ao valor mínimo. Considerando que o dano ambiental foi utilizado para determinar o indicador é de difícil mensuração, foi utilizado o percentual máximo de variação (15%) do teto.” Valor da multa = (mínimo + (15% × teto)) = R$1.500.500,00 (um milhão, quinhentos mil e quinhentos reais).” Como a CHESF não atacou qualquer dos critérios utilizados pelo IBAMA para fixar a multa em R$ 1.500.500,00 (um milhão, quinhentos mil e quinhentos reais), cingindo-se a apenas reputar o valor desproporcional, não vislumbro qualquer ilegalidade atrelada à fase de dosimetria da penalidade, o que deve garantir a manutenção do montante aplicado. Como se vê, foi consignado pelo Tribunal de origem que a situação em exame não se confunde em uma única infração, mas, ao revés, abrange duas condutas distintas, praticadas em momentos diversos e em contextos diferentes. De um lado, verificou-se o descumprimento de condicionantes ambientais desde 2015, conforme registrado pelo Ibama; de outro, a omissão na formulação tempestiva do pedido de renovação da licença de operação, cujo prazo de protocolo não foi observado. Ainda, foi reconhecido no acórdão recorrido que a multa foi aplicada em virtude de operação sem licenciamento regular, e teve por base os seguintes critérios: valor do empreendimento, ausência de circunstâncias atenuantes, reincidência da parte ora recorrente, empreendimento que atinge área de proteção permanente (APP), histórico de descumprimento de condicionantes pelo empreendedor. Foi também indicado que o valor da multa foi fixado de acordo com as instruções normativas 10/2012 e 15/2013, bem como do Decreto 6.514/2008. Entendimento diverso, conforme pretendido, implicaria o reexame do contexto fático-probatório dos autos, circunstância que redundaria na formação de novo juízo acerca dos fatos e das provas, e não na valoração dos critérios jurídicos concernentes à utilização da prova e à formação da convicção, o que impede o conhecimento do recurso especial quanto ao ponto. Incide no presente caso a Súmula 7 do Superior Tribunal de Justiça (STJ) – "a pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial". Nesse mesmo sentido: PROCESSUAL CIVIL. POLUIÇÃO. EXTERNALIDADES AMBIENTAIS NEGATIVAS. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. INFRAÇÃO AMBIENTAL. DESCARTE INADEQUADO DE PNEUS A CÉU ABERTO. MULTA APLICADA. QUESTIONAMENTO ACERCA DO VALOR. SÚMULA 7/STJ. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. [...] 4. Cita-se trecho do acórdão recorrido: "Assim, no caso, a multa foi graduada conforme os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, já que a infração ambiental consistente no descarte inadequado de pneus a céu aberto é grave, levando-se em consideração, ainda, a situação econômica da Infratora e os parâmetros da Lei n° 9.605/98 para fixação do valor" (fls. 872-874). 5. Incide a Súmula 7/STJ na tentativa de alterar o quadro fático para demonstrar violação dos arts. 413 e 884 do CC, no que concerne ao reconhecimento de que a multa aplicada mostra-se desproporcional e desarrazoada. [...] 7. Agravo Interno não provido. (AgInt no AREsp n. 1.750.009/PR, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 27/5/2024, DJe de 5/6/2024.) PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ACIDENTE AMBIENTAL. MULTA. PROPORCIONALIDADE. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. INDEFERIMENTO DE PROVA. DIREITO DE DEFESA. CERCEAMENTO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. NÃO CABIMENTO. SÚMULA 7/STJ. PROVIMENTO NEGADO. 1. Não é possível analisar a pretensão de revisão da proporcionalidade da multa fundamentada em acidente ambiental sem um amplo reexame das nuances circunstanciais que tangenciam a hipótese, casuísticas ou não, para se chegar à conclusão diversa. 2. A revaloração pressupõe a existência inequívoca de fatos incontroversos e suficientes à análise da irresignação recursal, o que não ocorreu no presente caso, visto que não há qualquer apontamento de qual seria a possível premissa incontroversa apta para isso. 3. É entendimento sedimentado nesta Corte Superior de Justiça que cabe ao juiz - entenda-se magistrado no sentido amplo, seja no primeiro ou no segundo grau -, na posição de destinatário da prova, determinar a produção das provas que considerar necessárias à formação do seu convencimento e indeferir aquelas irrelevantes ou protelatórias sem que isso importe cerceamento de defesa, de forma que o reexame da questão esbarraria no teor da Súmula 7/STJ. 4. Agravo interno não provido. (AgInt no AREsp n. 1.230.116/SP, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 19/6/2023, DJe de 22/6/2023.) Ante o exposto, não conheço do recurso especial. Majoro em 10% (dez por cento), em desfavor das partes recorrentes, o valor de honorários sucumbenciais já arbitrado, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados, se aplicáveis, os limites percentuais previstos nos §§ 2º e 3º desse mesmo dispositivo, bem como os termos do art. 98, § 3º, do mesmo diploma legal. Publique-se. Intimem-se. Relator PAULO SÉRGIO DOMINGUES