Competência supletiva do IBAMA para autuar obra em APP
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Competência supletiva do IBAMA para autuar obra em APP com licença estadual

27/04/2026 STJ RECURSO ESPECIAL Processo: 0804828-52.2015.4.05.8100

2ª Turma do STJ, Rel. Min. Teodoro Silva Santos

Agravo interno Direito ambiental Ibama
Fato

Uma empresa do setor imobiliário foi autuada pelo IBAMA por realizar construções em área de preservação permanente (falésia), totalizando 3.629 m² em zona 'non edificandi', a despeito de possuir licenças de instalação e operação expedidas pelo órgão ambiental estadual (SEMACE). A empresa ajuizou ação anulatória do auto de infração, alegando incompetência do IBAMA para lavrar o ato punitivo. Tanto a sentença de primeiro grau quanto o TRF da 5ª Região julgaram improcedente o pedido.

Questão jurídica

A controvérsia central consiste em saber se o IBAMA detém competência para lavrar auto de infração ambiental contra empreendimento licenciado por órgão estadual, à luz do art. 17, § 3º, da Lei Complementar nº 140/2011, exigindo-se, conforme interpretação do STF na ADI 4.757/DF, a demonstração de omissão ou insuficiência fiscalizatória do ente estadual primariamente competente. Discutiu-se também a violação dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima diante das licenças concedidas pela SEMACE.

Resultado

O STJ conheceu parcialmente do recurso especial e, nessa extensão, negou-lhe provimento. No que tange à alegada omissão do acórdão recorrido, o Tribunal entendeu que a questão havia sido expressamente enfrentada nos embargos de declaração, afastando a violação dos arts. 1.022 e 489 do CPC. Quanto ao mérito da competência do IBAMA, aplicou a Súmula 7/STJ, por entender que a verificação da existência de omissão ou insuficiência do órgão estadual dependeria do reexame do conjunto fático-probatório, prevalecendo o acórdão do TRF da 5ª Região que reconheceu a legitimidade da autuação federal.

Contexto do julgamento

O REsp 2208143/CE foi interposto por uma empresa do setor imobiliário contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região que, julgando apelação, manteve a sentença de improcedência da ação anulatória ajuizada por ela. O pano de fundo é a autuação promovida pelo IBAMA em razão de construções realizadas em área de preservação permanente (falésia), com área de 3.629 m², classificada como zona non edificandi. A empresa sustentava que as obras foram regularmente licenciadas pela SEMACE — órgão ambiental estadual do Ceará —, o que, em sua visão, afastaria a competência do IBAMA para lavrar o auto de infração. Após a improcedência na origem e o desprovimento do apelo perante o TRF5, a empresa interpôs recurso especial com base no art. 105, III, a, da Constituição Federal, chegando o feito à Segunda Turma do STJ sob relatoria do Ministro Teodoro Silva Santos.

A questão jurídica

A controvérsia jurídica central gira em torno da competência do IBAMA para exercer o poder de polícia ambiental em situações nas quais o empreendedor detém licenças expedidas por órgão ambiental estadual. O art. 17, caput e § 3º, da Lei Complementar nº 140/2011 disciplina a atividade fiscalizatória dos entes federativos, conferindo preferência — e não exclusividade — ao órgão responsável pelo licenciamento ou pela autorização ambiental para a lavratura do auto de infração. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI nº 4.757/DF, conferiu ao dispositivo interpretação conforme a Constituição Federal, esclarecendo que a prevalência do auto lavrado pelo órgão licenciador não exclui a atuação supletiva de outro ente federado, desde que comprovada omissão ou insuficiência na tutela fiscalizatória. A recorrente arguiu ainda violação dos arts. 1.022 e 489 do CPC (omissão no acórdão recorrido quanto à ausência de inércia estadual) e dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, diante da regularidade formal das licenças concedidas pela SEMACE. O caso envolvia, ainda, a proteção constitucional conferida às APPs pelo art. 225, § 1º, III, da Constituição Federal e a competência comum dos entes federativos prevista no art. 23, VI e VII, da CF/1988.

O que decidiu o STJ

O Ministro Teodoro Silva Santos conheceu parcialmente do recurso especial e, nessa extensão, negou-lhe provimento. Quanto à alegada violação dos arts. 1.022 e 489 do CPC, o relator afastou a omissão porque o TRF5, no julgamento dos embargos de declaração, havia enfrentado expressamente a questão da ausência de inércia do órgão estadual, não havendo falar em vício no acórdão recorrido. No ponto central — a competência do IBAMA para autuar a empresa diante das licenças estaduais —, o STJ entendeu que a conclusão do TRF5, no sentido de que havia omissão ou negligência do órgão licenciador estadual a justificar a atuação supletiva do IBAMA, somente poderia ser infirmada mediante o reexame de matéria fático-probatória, o que é vedado em sede de recurso especial, nos termos da Súmula nº 7/STJ. O relator aplicou ainda a orientação jurisprudencial consolidada da Corte — reiterada em precedentes das Primeira e Segunda Turmas — no sentido de que a atribuição fiscalizatória do IBAMA é supletiva, autorizada diante da omissão do ente estadual primariamente responsável, independentemente da atribuição para o licenciamento e ainda que o empreendimento tenha sido autorizado pelo ente local. Foram majorados os honorários advocatícios em 10% sobre o valor já arbitrado, nos termos do art. 85, § 11, do CPC.

Repercussão para o Direito Ambiental

A decisão reforça a orientação do STJ de que a existência de licença estadual não constitui salvo-conduto contra a atuação fiscalizatória do IBAMA em áreas de preservação permanente. O precedente sinaliza que, quando há indícios de omissão ou negligência do órgão estadual licenciador — sobretudo em casos de ocupação de APPs constitucionalmente protegidas —, a competência supletiva da autarquia federal é reconhecida e prevalece a presunção de legitimidade do auto de infração federal. Para empreendedores do setor imobiliário, o julgado evidencia que a obtenção de licenças estaduais não afasta, por si só, o risco de autuação federal, especialmente quando a área objeto da intervenção goza de proteção ambiental qualificada. Para o Direito Ambiental, a decisão consolida a leitura cooperativa do federalismo ambiental: a LC nº 140/2011 confere preferência — não exclusividade — ao órgão licenciador, e a omissão estadual, ainda que caracterizada in concreto pelo conjunto probatório, abre espaço legítimo para a atuação supletiva do IBAMA, em consonância com a interpretação do STF na ADI nº 4.757/DF e com o postulado constitucional da máxima proteção ao meio ambiente. O processo de origem é o 0804828-52.2015.4.05.8100, e o recurso especial recebeu o número REsp 2208143/CE.

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