Competência fiscalizatória do IBAMA para autuar construção
Monitor do STJ

Competência fiscalizatória do IBAMA para autuar construção em APP com licença estadual preexistente

27/04/2026 STJ RECURSO ESPECIAL Processo: 0804828-52.2015.4.05.8100

2ª Turma do STJ, Rel. Min. Teodoro Silva Santos

Agravo interno Direito ambiental Ibama
Fato

A empresa Praia das Fontes Empreendimento Imobiliário Ltda foi autuada pelo IBAMA por realizar construções em área de preservação permanente (falésia), totalizando 3.629 m² em zona 'non edificandi', a despeito de possuir licenças de instalação e operação expedidas pelo órgão ambiental estadual (SEMACE). A empresa ajuizou ação anulatória do auto de infração, alegando incompetência do IBAMA para lavrar o ato punitivo. Tanto a sentença de primeiro grau quanto o TRF da 5ª Região julgaram improcedente o pedido.

Questão jurídica

A controvérsia central consiste em saber se o IBAMA detém competência para lavrar auto de infração ambiental contra empreendimento licenciado por órgão estadual, à luz do art. 17, § 3º, da Lei Complementar nº 140/2011, exigindo-se, conforme interpretação do STF na ADI 4.757/DF, a demonstração de omissão ou insuficiência fiscalizatória do ente estadual primariamente competente. Discutiu-se também a violação dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima diante das licenças concedidas pela SEMACE.

Resultado

O STJ conheceu parcialmente do recurso especial e, nessa extensão, negou-lhe provimento. No que tange à alegada omissão do acórdão recorrido, o Tribunal entendeu que a questão havia sido expressamente enfrentada nos embargos de declaração, afastando a violação dos arts. 1.022 e 489 do CPC. Quanto ao mérito da competência do IBAMA, aplicou a Súmula 7/STJ, por entender que a verificação da existência de omissão ou insuficiência do órgão estadual dependeria do reexame do conjunto fático-probatório, prevalecendo o acórdão do TRF da 5ª Região que reconheceu a legitimidade da autuação federal.

Contexto do julgamento

O REsp 2208143/CE foi interposto por Praia das Fontes Empreendimento Imobiliário Ltda contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região que, julgando apelação, manteve a sentença de improcedência da ação anulatória ajuizada pela empresa. O pano de fundo é a autuação promovida pelo IBAMA em razão de construções realizadas em área de preservação permanente (falésia), com área de 3.629 m², classificada como zona non edificandi. A empresa sustentava que as obras foram regularmente licenciadas pela SEMACE — órgão ambiental estadual do Ceará —, o que, em sua visão, afastaria a competência do IBAMA para lavrar o auto de infração. Após a improcedência na origem e o desprovimento do apelo perante o TRF5, a empresa interpôs recurso especial com base no art. 105, III, a, da Constituição Federal, chegando o feito à Segunda Turma do STJ sob relatoria do Ministro Teodoro Silva Santos.

A questão jurídica

A controvérsia jurídica central gira em torno da competência do IBAMA para exercer o poder de polícia ambiental em situações nas quais o empreendedor detém licenças expedidas por órgão ambiental estadual. O art. 17, caput e § 3º, da Lei Complementar nº 140/2011 disciplina a atividade fiscalizatória dos entes federativos, conferindo preferência — e não exclusividade — ao órgão responsável pelo licenciamento ou pela autorização ambiental para a lavratura do auto de infração. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI nº 4.757/DF, conferiu ao dispositivo interpretação conforme a Constituição Federal, esclarecendo que a prevalência do auto lavrado pelo órgão licenciador não exclui a atuação supletiva de outro ente federado, desde que comprovada omissão ou insuficiência na tutela fiscalizatória. A recorrente arguiu ainda violação dos arts. 1.022 e 489 do CPC (omissão no acórdão recorrido quanto à ausência de inércia estadual) e dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, diante da regularidade formal das licenças concedidas pela SEMACE. O caso envolvia, ainda, a proteção constitucional conferida às APPs pelo art. 225, § 1º, III, da Constituição Federal e a competência comum dos entes federativos prevista no art. 23, VI e VII, da CF/1988.

O que decidiu o STJ

O Ministro Teodoro Silva Santos conheceu parcialmente do recurso especial e, nessa extensão, negou-lhe provimento. Quanto à alegada violação dos arts. 1.022 e 489 do CPC, o relator afastou a omissão porque o TRF5, no julgamento dos embargos de declaração, havia enfrentado expressamente a questão da ausência de inércia do órgão estadual, não havendo falar em vício no acórdão recorrido. No ponto central — a competência do IBAMA para autuar a empresa diante das licenças estaduais —, o STJ entendeu que a conclusão do TRF5, no sentido de que havia omissão ou negligência do órgão licenciador estadual a justificar a atuação supletiva do IBAMA, somente poderia ser infirmada mediante o reexame de matéria fático-probatória, o que é vedado em sede de recurso especial, nos termos da Súmula nº 7/STJ. O relator aplicou ainda a orientação jurisprudencial consolidada da Corte — reiterada em precedentes das Primeira e Segunda Turmas — no sentido de que a atribuição fiscalizatória do IBAMA é supletiva, autorizada diante da omissão do ente estadual primariamente responsável, independentemente da atribuição para o licenciamento e ainda que o empreendimento tenha sido autorizado pelo ente local. Foram majorados os honorários advocatícios em 10% sobre o valor já arbitrado, nos termos do art. 85, § 11, do CPC.

Repercussão para o Direito Ambiental

A decisão reforça a orientação do STJ de que a existência de licença estadual não constitui salvo-conduto contra a atuação fiscalizatória do IBAMA em áreas de preservação permanente. O precedente sinaliza que, quando há indícios de omissão ou negligência do órgão estadual licenciador — sobretudo em casos de ocupação de APPs constitucionalmente protegidas —, a competência supletiva da autarquia federal é reconhecida e prevalece a presunção de legitimidade do auto de infração federal. Para empreendedores do setor imobiliário, o julgado evidencia que a obtenção de licenças estaduais não afasta, por si só, o risco de autuação federal, especialmente quando a área objeto da intervenção goza de proteção ambiental qualificada. Para o Direito Ambiental, a decisão consolida a leitura cooperativa do federalismo ambiental: a LC nº 140/2011 confere preferência — não exclusividade — ao órgão licenciador, e a omissão estadual, ainda que caracterizada in concreto pelo conjunto probatório, abre espaço legítimo para a atuação supletiva do IBAMA, em consonância com a interpretação do STF na ADI nº 4.757/DF e com o postulado constitucional da máxima proteção ao meio ambiente. O processo de origem é o 0804828-52.2015.4.05.8100, e o recurso especial recebeu o número REsp 2208143/CE.

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