Dano ambiental em manguezal da Baía de Guanabara por aterros irregulares do Vasco da Gama e Município de Duque de Caxias

REsp 2156400/RJ (2024/0249924-7) RELATOR : MINISTRO PAULO SÉRGIO DOMINGUES RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL RECORRENTE : INSTITUTO ESTADUAL DO AMBIENTE - INEA RECORRENTE : ESTADO DO RIO DE JANEIRO ADVOGADO : FLAVIO COSTA BEZERRA FILHO RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL RECORRIDO : INSTITUTO ESTADUAL DO AMBIENTE - INEA RECORRIDO : ESTADO DO RIO DE JANEIRO ADVOGADO : FLAVIO COSTA BEZERRA FILHO RECORRIDO : ASSOCIAÇÃO ECOCIDADE ADVOGADO : NADIA OLIVEIRA PEGADO - RJ153678 RECORRIDO : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA RECORRIDO : UNIÃO RECORRIDO : CLUBE DE REGATAS VASCO DA GAMA ADVOGADOS : ANTONIO RICARDO CORREA DA SILVA - RJ079605 ANTONIO RICARDO CORRÊA DA SILVA JUNIOR - RJ236892 RECORRIDO : MUNICIPIO DE DUQUE DE CAXIAS ADVOGADOS : FABRICIO GASPAR RODRIGUES - RJ120213 FERNANDO MARQUES AMICHI JUNIOR - RJ147689 FLAVIA GABRIEL DE MATTOS CAVALCANTI FERREIRA - RJ203112 INTERESSADO : FUNDAÇÃO ESTADUAL DE ENGENHARIA DO MEIO AMBIENTE - FEEMA DECISÃO Trata-se de recursos que se insurgem contra o acórdão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª REGIÃO assim ementado (fls. 3.175/3.177): AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. CONSTRUÇÃO DE CAMPO DE TREINAMENTO E HOSPITAL. ATERROS E DESPEJO DE ENTULHOS IRREGULARES EM ÁREA DE MANGUEZAL. ÁREA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL PERMANENTE. RECUPERAÇÃO DA ÁREA DEGRADADA SEM NECESSIDADE DE DEMOLIÇÃO DAS EDIFICAÇÕES EXISTENTES NO TERRENO. DANOS MORAIS COLETIVOS. MANUTENÇÃO DO MONTANTE FIXADO NA SENTENÇA. 1. Não se conhece da segunda apelação da ASSOCIAÇÃO ECOCIDADE, uma vez que, em respeito ao princípio da unicidade recursal, o primeiro recurso interposto exaure o direito da parte de recorrer. Além do referido princípio impedir o conhecimento da segunda apelação, operou-se na hipótese a preclusão consumativa, nos termos do artigo 507 do Código de Processo Civil, fato jurídico processual impeditivo da prática de um novo ato, quando um anterior, no mesmo sentido, já foi praticado. 2. Comprovado, pelas provas produzidas nos autos (documental e pericial), a ocorrência de dano ambiental ocasionado diretamente pelos réus CLUB DE REGATAS VASCO DA GAMA e MUNICÍPIO DE DUQUE DE CAXIAS em área de manguezal situada em bem público da UNIÃO cedido ao primeiro, e por este cedido, de forma parcial, ao segundo. O dano ocasionado pelo Clube teve origem na construção de seu campo de treinamento, e o causado pelo MUNICÍPIO por conta das obras para construção do Hospital Municipal Moacyr do Carmo, com aterros e despejo de entulhos irregulares em área de manguezal. 3. In casu, apurada a ocorrência de dano ambiental e a viabilidade de recuperação da área degradada, sem afetar as edificações existentes no terreno, conforme constatado pela perícia, correta a condenação dos réus, de forma solidária, a recuperarem o meio ambiente degradado do terreno descrito na exordial, retirando o entulho resultante das obras realizadas, reflorestando e promovendo a recomposição integral de toda a área degradada, sob supervisão e acompanhamento do INEA, de acordo com Projeto de Recuperação de Área Degradada ou Perturbada (PRAD) a ser submetido à análise e aprovação por aquele Instituto, abstendo-se de realizar ou autorizar qualquer construção, atividade ou dano na área de preservação permanente. 4. Assim, ao contrário do postulado pelo MPF e pela Associação, desnecessária a demolição das edificações no terreno (inclusive de hospital que está em pleno funcionamento), na medida em que, conforme assentado no laudo pericial, a reconstituição do ecossistema degradado é biologicamente viável. 5. Quanto à responsabilidade do INEA, a Resolução CONAMA 237, em vigor à época dos fatos, dispunha que o licenciamento caberia a este órgão, nos termos do art. 5º, II, considerando o fato de tratar-se de empreendimento localizado em área de vegetação natural de preservação permanente (manguezal). Pela análise dos autos, restou demonstrado que a FEEMA (sucedida pelo INEA) concedeu licença (LI 124/98) para a CONSTRUTORA BRUNET S/A para as obras de aterro para instalação da vila olímpica do Clube sem solicitar estudo de impacto ambiental. A questão foi muito bem abordada na sentença, concluindo-se com acerto que houve falha administrativa do INEA ao conceder licença ambiental sem exigência de estudo ambiental prévio, o que contribuiu para os danos ambientais existentes. 6. Por outro lado, a sentença afastou corretamente a responsabilidade do IBAMA, pois foi o primeiro órgão fiscalizatório ambiental a autuar o Clube por infrações ambientais decorrentes da obra, já em 1998, atuando, portanto, de forma diligente. Igualmente afastou-se a condenação do Estado do Rio de Janeiro e da União, na medida em que o dever legal de fiscalização foi analisado com foco nas entidades estatais especificamente constituídas para este mister, não havendo, assim, razão em concreto que justificasse a responsabilização dos próprios entes políticos. Entretanto, observa-se que, apesar de ter sido afastada a condenação do ESTADO DO RIO DE JANEIRO, a sentença condenou a entidade estatal, de forma solidária com o MUNICÍPIO DE DUQUE DE CAXIAS, o INEA (sucessor da FEEMA) e o CLUB DE REGATAS VASCO DA GAMA, em danos morais coletivos a serem revertidos ao Fundo de Direitos Difusos – art. 13 da Lei 7.347/85, valendo observar que não houve interposição de recurso pelo ESTADO DO RIO DE JANEIRO, mas apenas pelo INEA. Convém esclarecer, inclusive, que o INEA é autarquia pública estadual dotada de personalidade jurídica própria, autonomia administrativa, técnica e financeira, sendo certo que a personalidade jurídica do ente da Administração Pública Direta (Estado do Rio de Janeiro) não se confunde com a da autarquia por ele criada. Portanto, embora o Procurador do Estado represente ambos, não pode o recurso de um aproveitar o do outro. Dessa forma, a condenação imposta no dispositivo da sentença ao Estado do Rio de Janeiro deve ser mantida. 7. Quanto ao pedido de perda do direito de uso pelo CLUB DE REGATAS VASCO DA GAMA da área objeto de empreendimento, mostra-se incabível in casu, pois, conforme constatado pelo laudo pericial, apesar da extensão da área degrada, esta é passível de recuperação sem afetar as edificações existentes no terreno. Ademais, conforme bem ponderado pelo Juízo a quo na sentença, “nada impede que a UNIÃO ajuíze ação específica visando à reintegração de posse do terreno cedido ao Clube, e, por sua vez, cedido em parte ao MUNICÍPIO DE DUQUE DE CAXIAS, o que inclusive já o fez – processo 0161946-33.2015.4.02.5118, onde deverá ser discutida a questão”. No mais, restou esclarecido que, apesar de haver tal pedido expresso, a causa de pedir relaciona-se à ocorrência dos danos ambientais, e não às irregularidades constantes do Acórdão do TCU quanto ao descumprimento dos termos da cessão, o que daria azo a outra demanda, como ocorreu. Além disso, a UNIÃO juntou aos autos ofício, no qual se salienta que o CLUB DE REGATAS VASCO DA GAMA continua como detentor do domínio útil do terreno, enquanto não registrado o cancelamento do contrato de cessão do terreno, em virtude da dúvida suscitada pela Serventia, ou seja, a solução depende de questões administrativas prévias que a UNIÃO deve solucionar, ou, se for o caso, também questioná-las em juízo, algo que não foi feito no bojo da presente demanda, não cabendo ao Judiciário antecipar ou atravessar trâmites administrativos, sob pena de ofensa ao princípio da separação de Poderes. Ressalte-se que a própria UNIÃO alegou estar atuando administrativamente, conforme sua contestação. 8. Constatado o dano ao meio ambiente em área de proteção ambiental permanente, a conduta e nexo causal, os réus CLUB DE REGATAS VASCO DA GAMA, MUNICÍPIO DE DUQUE DE CAXIAS e INEA (sucessor da FEEMA) devem ser responsabilizados pela recuperação integral da área degrada, além de indenização a ser paga ao Fundo de Defesa dos Direitos Difusos pelos danos morais coletivos causados ao meio ambiente, com fundamento no art. 225, § 3º da CRFB/88, art. 2º, “f” da Lei 4771/65 e art. 18 c/c art. 14, § 1º, ambos da Lei 6.938/81, vigentes à época. 9. A reparação da lesão extrapatrimonial coletiva decorre da necessidade de reparação integral do dano causado ao meio ambiente. Entende-se que a condenação a recuperar a área degradada não afasta o dever de indenizar outros tipos de danos, mormente o dano moral coletivo. 10. A conduta dos apelantes deve ser repreendida, sendo certo que a condenação ao pagamento de indenização pelos danos morais à coletividade possui caráter punitivo e pedagógico, de forma a desestimular novas infrações ambientais. No caso vertente, o valor da indenização estabelecido na sentença, de forma solidária, foi razoável (R$ 20.000,00). 11. Na fixação do valor da reparação do dano moral coletivo devem ser levadas em consideração as circunstâncias fáticas, a exemplo da repercussão do dano, do descaso do agente agressor, da prática reincidente e das condições econômicas do infrator. Com base nos parâmetros acima mencionados, e levando-se em conta, ainda, que, apesar da extensão da área degrada, esta é passível de recuperação, ou seja, é biologicamente viável a reconstituição do ecossistema degradado, sendo certo que a área encontra-se em uma forma regenerativa, aos poucos apresentando suas características anteriores, considero razoável a fixação da indenização do dano ambiental moral coletivo em R$ 20.000,00 (vinte mil reais) pro rata. 12. Ressalte-se que a condenação do ente estatal INEA - seja quanto aos valores pecuniários, seja quanto à recuperação da área degradada -, apesar de solidária, é de execução subsidiária, conforme consignado na sentença, “vedada, assim, a sua convocação per saltum, pois do contrário se premiaria o coobrigado privado, beneficiário direto da ilegalidade.” 13. Segundo apelo interposto por Associação Ecocidade não conhecido. Remessa necessária, apelo do Ministério Público Federal, primeiro apelo da Associação Ecocidade, apelo do INEA e recurso adesivo do Município de Duque de Caxias conhecidos e desprovidos. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 3.330/3.331). O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, em suas razões recusais (fls. 3.193/3.229), afirma que houve violação ao art. 1º, caput e inciso I, da Lei 7.347/1985, ao art. 6º, incisos VI e VII, da Lei 8.078/1990 e ao art. 944 do Código Civil, sob o argumento de que o valor de R$ 20.000,00 fixado para danos morais coletivos é irrisório e não atende ao caráter punitivo e pedagógico da condenação ambiental. O INSTITUTO ESTADUAL DO AMBIENTE – INEA e OUTRO, por sua vez, nas razões de seu recurso especial (fls. 3.372/3.388), alega violação dos arts. 1.022, II, e 489, § 1º, IV, do Código de Processo Civil (CPC), por omissão do acórdão quanto: (a) à necessidade de adoção da teoria subjetiva na responsabilidade civil do Estado por omissão; e (b) à ausência de demonstração do nexo de causalidade entre a não exigência de EIA/RIMA e a ocorrência de dano ambiental. Sustenta ter ocorrido ofensa ao art. 927, caput e parágrafo único, do Código Civil, ao art. 14, § 1º, da Lei 6.938/1981 e ao art. 37, § 6º, da Constituição Federal, defendendo que a responsabilização estatal exige demonstração de nexo causal, e que, nos casos de conduta omissiva, exige o elemento subjetivo para sua configuração. Contrarrazões apresentadas às fls. 3.276/3.291 (Clube de Regatas Vasco da Gama), 3.295/3.303 (Estado do Rio de Janeiro), 3.407/3.422 (Ministério Público Federal) e 3.463/3.480 (Associação Ecocidade). Os recursos foram admitidos na origem (fl. 3.493 e 3.496). É o relatório. Na origem, cuida-se de ação civil pública, em que se reconheceu dano ambiental em área de manguezal na Baía de Guanabara, condenando o Clube de Regatas Vasco da Gama, o Município de Duque de Caxias e o Instituto Estadual do Ambiente (INEA) a recuperar integralmente a área degradada, sob supervisão do INEA, e ao pagamento de danos morais coletivos de R$ 20.000,00. RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL Sobre os danos morais coletivos, o Tribunal de origem decidiu da seguinte forma (fl. 3.174): A conduta dos apelantes deve ser repreendida, sendo certo que a condenação ao pagamento de indenização pelos danos morais à coletividade possui caráter punitivo e pedagógico, de forma a desestimular novas infrações ambientais. No caso vertente, entendo que o valor da indenização estabelecido na sentença, de forma solidária, foi razoável (R$ 20.000,00). Imperativo ressaltar que na fixação do valor da reparação do dano moral coletivo devem ser levadas em consideração as circunstâncias fáticas, a exemplo da repercussão do dano, do descaso do agente agressor, da prática reincidente e das condições econômicas do infrator. Com base nos parâmetros acima mencionados, e levando-se em conta, ainda, que, apesar da extensão da área degrada, esta é passível de recuperação, ou seja, é biologicamente viável a reconstituição do ecossistema degradado, sendo certo que a área encontra-se em uma forma regenerativa, aos poucos apresentando suas características anteriores, considero razoável a fixação da indenização do dano ambiental moral coletivo em R$ 20.000,00 (vinte mil reais) pro rata. Foi reconhecido no acórdão recorrido que o valor do dano moral foi fixado levando em conta as circunstâncias fáticas do caso e o fato de que a área degradada é passível de recuperação, de forma que houve parâmetros no estabelecimento da indenização. Entendimento diverso, conforme pretendido, implicaria o reexame do contexto fático-probatório dos autos, circunstância que redundaria na formação de novo juízo acerca dos fatos e das provas, e não na valoração dos critérios jurídicos concernentes à utilização da prova e à formação da convicção, o que impede o conhecimento do recurso especial quanto ao ponto. Incide no presente caso a Súmula 7 do Superior Tribunal de Justiça (STJ) – "a pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial". Nesse mesmo sentido: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MEIO AMBIENTE. CIRCULAÇÃO DE ÔNIBUS. REPERCUSSÃO NOCIVA SOBRE O PLANEJAMENTO URBANÍSTICO. ACÓRDÃO RECORRIDO. AUSÊNCIA DE OMISSÃO OU CONTRADIÇÃO. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. NÃO OCORRÊNCIA. INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA. DANO MORAL. VALOR ARBITRADO À TÍTULO DE DANOS MORAIS COLETIVOS. VALOR DAS ASTREINTES REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. [...] 3. Em regra, não é cabível, na via especial, a revisão do montante estipulado pelas instâncias ordinárias a título de astreintes e de indenização por danos morais coletivos, ante a impossibilidade de reanálise de fatos e provas, conforme o óbice previsto na Súmula 7/STJ. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça admite, somente em caráter excepcional, que os valores arbitrados sejam alterados caso se mostre irrisório ou exorbitante, em clara afronta aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, o que não se verifica na espécie. 4. Agravo interno não provido. (AgInt no AREsp n. 1.826.231/RJ, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 12/8/2024, DJe de 15/8/2024.) AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. MEDICAMENTO IMPRÓPRIO PARA CONSUMO. DANO MORAL COLETIVO AFERÍVEL IN RE IPSA. QUANTUM INDENIZATÓRIO ARBITRADO COM RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. [...] 3. A atribuição do valor da multa por dano moral coletivo foi devidamente justificada e fundamentada pelo Tribunal de origem, e não se apresenta como exorbitante, tampouco irrisória; logo, a revisão de tal valor está vedada pelo teor da Súmula 7/STJ. [...] 5. AGRAVO INTERNO CONHECIDO E DESPROVIDO. (AgInt no AREsp n. 2.006.529/MG, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 26/2/2024, DJe de 29/2/2024.) RECURSO DO INSTITUTO ESTADUAL DO AMBIENTE – INEA e OUTRO Ao solucionar a controvérsia, o TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª REGIÃO se manifestou no seguinte sentido (fls. 3.322/3.323): Ao contrário do alegado pelos embargantes, não há, no acórdão embargado, qualquer omissão no tocante aos aspectos mencionados nos embargos de declaração, tendo em vista que o voto condutor analisou expressamente a responsabilidade do INEA, nos termos do atual Código Florestal, bem como da Resolução CONAMA 237, em vigor à época dos fatos, que dispunha que o licenciamento caberia a este órgão, conforme previsão contida no art. 5º, II, considerando o fato de tratar-se de empreendimento localizado em área de vegetação natural de preservação permanente (manguezal). Conforme consignado no voto, restou demonstrado que a FEEMA (sucedida pelo INEA) concedeu licença (LI 124/98) para a CONSTRUTORA BRUNET S/A para as obras de aterro para instalação da vila olímpica do Clube sem solicitar estudo de impacto ambiental (Evento 661, OUT 172, p. 4), havendo falha administrativa do INEA ao conceder licença ambiental sem exigência de estudo ambiental prévio, o que contribuiu, pela omissão da exigência, para os danos ambientais existentes. O voto condutor reportou-se aos termos da sentença, concluindo, pelo teor da minuta de “Termo Judicial de Compromisso de Conduta” acordado entre FUNDAÇÃO ESTADUAL DE ENGENHARIA DE MEIO AMBIENTE (FEEMA), CLUB DE REGATAS VASCO DA GAMA, CONSTRUTORA BRUNET S/A e MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, que “a FEEMA comprometeu-se a anular a licença de instalação 124/98, bem como a analisar o EIA/RIMA apresentado pela CONSTRUTORA BRUNET S/A e pelo CLUB DE REGATAS VASCO DA GAMA, reconhecendo, portanto, a falha administrativa existente.” Quanto à responsabilidade do Estado do Rio de Janeiro, apesar de ter sido afastada a condenação na sentença, na medida em que o dever legal de fiscalização foi analisado com foco nas entidades estatais especificamente constituídas para este mister, observou o voto condutor que na parte dispositiva da sentença houve condenação do ESTADO DO RIO DE JANEIRO, de forma solidária com o MUNICÍPIO DE DUQUE DE CAXIAS, o INEA (sucessor da FEEMA) e o CLUB DE REGATAS VASCO DA GAMA, em danos morais coletivos a serem revertidos ao Fundo de Direitos Difusos – art. 13 da Lei 7.347/85, sendo certo que não houve interposição de recurso pelo ESTADO DO RIO DE JANEIRO, mas apenas pelo INEA. Esclareceu-se, inclusive, que o INEA é autarquia pública estadual dotada de personalidade jurídica própria, autonomia administrativa, técnica e financeira, sendo certo que a personalidade jurídica do ente da Administração Pública Direta (Estado do Rio de Janeiro) não se confunde com a da autarquia por ele criada. Portanto, embora o Procurador do Estado represente ambos, não pode o recurso de um aproveitar o do outro, razão pela qual a condenação imposta no dispositivo da sentença ao Estado do Rio de Janeiro foi mantida. Verifica-se que o voto condutor reconheceu expressamente a responsabilidade objetiva pelos danos ambientais, concluindo que, uma vez constatado o dano ao meio ambiente em área de proteção ambiental permanente, a conduta e nexo causal, os réus CLUB DE REGATAS VASCO DA GAMA, MUNICÍPIO DE DUQUE DE CAXIAS e INEA (sucessor da FEEMA) devem ser responsabilizados, pela recuperação integral da área degrada, além de indenização a ser paga ao Fundo de Defesa dos Direitos Difusos pelos danos morais coletivos causados ao meio ambiente, com fundamento no art. 225, § 3º da CRFB/88, art. 2º, "f" da Lei 4771/65 e art. 18 c/c art. 14, § 1º, ambos da Lei 6.938/81, vigentes à época. Inexiste a alegada violação do art. 1.022 e do art. 489, § 1º, IV, do Código de Processo Civil, pois a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, tendo o Tribunal de origem apreciado fundamentadamente a controvérsia, não padecendo o julgado de erro material, omissão, contradição ou obscuridade. Consoante se depreende da análise do acórdão recorrido, o Tribunal de origem, de modo expresso, fundamentado e coeso, concluiu que há responsabilidade do INEA, órgão responsável pelo licenciamento ambiental na presente situação, por não ter exigido estudo ambiental previamente à conces